CE-11001-03-15-000-2017-00434-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso que ocupa a la Sala, se advierte que el requisito bajo análisis no se cumplió, toda vez que el auto censurado se notificó por estado del 26 de mayo de 2016 y cobró ejecutoria el 2 de junio de 2016, de manera que el lapso de seis meses fijado por la Sala Plena de esta Corporación se cumplió el 2 de diciembre de esa anualidad. La acción de tutela que ocupa a la Sala fue presentada el 17 de febrero de 2017, cuando habían trascurrido más de ocho (8) meses, esto es, por fuera del lapso acogido por esta Corporación para solicitar la protección inmediata de los derechos fundamentales, de tal suerte que la presente solicitud de amparo se torna improcedente. Vale recordar que la acción de tutela es un mecanismo instituido para la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, pues se entiende que la lesión o puesta en peligro de tales derechos, inherentes al ser humano, trae consecuencias graves para el desarrollo del individuo, razón por la que es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos. (…). Sobre la base de las consideraciones anteriores, y en atención a que el demandante no ejerció de manera inmediata la acción de tutela contra la

providencia que en su criterio fue lesiva de sus derechos fundamentales, y tampoco expuso circunstancia alguna por la que el lapso de seis meses deba ser ponderado, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00434-00(AC)

Actor: EFRAÍN MOSQUERA ARBOLEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el señor Efraín Mosquera Arboleda, por conducto de apoderada, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el decreto 2591 de 1991.

I. ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional Con escrito recibido el 17 de febrero de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación, el señor Efraín Mosquera Arboleda, quien actúa por conducto de apoderada, interpuso acción de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y del “principio de cosa juzgada, de preclusión de términos y etapas procesales y de la seguridad jurídica”, los cuales consideró vulnerados con ocasión del auto del 20 de mayo de

2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33023-2014-00920-011. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: “Por las razones que anteceden, solicito se deje sin valor ni efecto el auto proferido el día 20 de mayo de 2016 emitida (sic) por el Tribunal Administrativo de Antioquia sala cuarta de oralidad, por medio del cual Declaró (sic) la falta de jurisdicción para conocer de este proceso, invalidó todas las actuaciones proferidas por el despacho y remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito de Medellín, y en consecuencia ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia sala cuarta de oralidad, que siga conociendo de esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se pronuncie de fondo”2 1.2. Hechos La solicitud de tutela se apoyó en los siguientes hechos, los cuales la Sala resume así: Señaló que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención a los parámetros del Consejo Superior de la Judicatura, según los cuales se podía demandar la sanción por mora prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, ante la referida jurisdicción. Adujo que el juzgado que conoció en primera instancia adelantó el trámite procesal correspondiente y profirió sentencia en la que accedió a las súplicas de la

demanda. Mencionó que la parte demandada apeló el referido fallo, y en segunda instancia, previo traslado a las partes para alegar de conclusión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de proveído del 20 de mayo de 2016, ordenó la remisión del asunto a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Expuso que el Tribunal demandado, para proceder en el sentido indicado, consideró que la tardanza en el pago de las cesantías genera un título ejecutivo complejo que puede ser cobrado ante la jurisdicción ordinaria laboral. 1 En la jurisdicción laboral tiene el radicado 05001-31-05-014-2016-00816-01. 2 Folios 1 a 13. Señaló que el juzgado laboral al que correspondió el asunto, avocó su conocimiento y concedió al demandante un término de cinco días para adecuar la demanda al proceso ejecutivo, requerimiento que no pudo ser cumplido por cuanto lo solicitado no constituía una obligación clara, expresa y exigible, esto es, no se contaba con un título ejecutivo, por el contrario, había un pronunciamiento negativo expreso de la administración, contra el que se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que ante la circunstancia de no poder adecuar la demanda al proceso ejecutivo, la misma fue rechazada por el juzgado. 1.3. Sustento de la petición Expuso que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia es lesiva del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, así como de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Sostuvo que la mencionada Corporación basó su decisión en diferentes

pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura del año 2014, según los cuales la jurisdicción ordinaria laboral debía conocer del asunto ante la existencia de un título ejecutivo complejo derivado de la ley. Explicó que el Consejo Superior de la Judicatura reconoció que antes del 3 de diciembre de 2014, era el demandante quien determinaba la competencia, toda vez que si cuestionaba un acto administrativo y presentaba demanda de nulidad y restablecimiento, la jurisdicción de lo contencioso era la competente para conocer el asunto, sin embargo, si lo pretendido era el cobro de la sanción moratoria, la competente era la jurisdicción ordinaria laboral, en el marco de un proceso ejecutivo. Agregó que con los autos proferidos el 3 de diciembre de 2014, el Consejo Superior de la Judicatura cambió su postura al indicar que la única vía para demandar el pago de la sanción moratoria es la ordinaria laboral, por tratarse de un título ejecutivo complejo. Advirtió que, no obstante lo anterior, los jueces laborales del circuito de Medellín no están librando mandamiento de pago, toda vez que para ellos no existe el título ejecutivo, lo que implica una denegación de justicia para el administrado, ya que no tiene ninguna vía para demandar. Expuso que el cambio de postura del Consejo Superior de la Judicatura, así como la exigencia de los jueces laborales de aportar el título ejecutivo, le deja en imposibilidad de allegar tal documento, toda vez que no existe, y ello por cuanto lo perseguido es la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. Adujo que la referida circunstancia le cercenó la posibilidad de reclamar por la vía

contencioso administrativa la sanción moratoria, con lo que se lesionó su derecho de acceso a la administración de justicia. Sostuvo que la falta de jurisdicción no puede afectar lo ya actuado, incluso la sentencia, toda vez que el juez de primera instancia, al asumir el conocimiento del caso, lo hizo con base en la jurisprudencia existente del Consejo Superior de la Judicatura que indicaba que la jurisdicción competente para conocer de esta clase de asuntos era la contenciosa administrativa, y así se desarrolló el trámite sin que ninguna de las partes hubiera propuesto dicha excepción. Advirtió que esta Corporación se ha pronunciado en el sentido de avalar la continuidad del proceso, así haya operado el cambio jurisprudencial de que se trata, porque el mismo afecta la seguridad jurídica y la confianza legítima de quien con base en la norma o jurisprudencia presentó la demanda3. Precisó que en el presente caso, si bien se profirió fallo de primera instancia en el año 2015, esto es, cuando ya existían los pronunciamientos del 3 de diciembre de 2014, de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sobre el cambio de jurisdicción, también es cierto que la demanda se presentó antes de esa fecha, y la contraparte en ningún momento alegó la nulidad ni el juez de primera instancia la avizoró. 1.4. Trámite de la solicitud de amparo A través de proveído del 22 de febrero de 2017, se admitió la solicitud de tutela, y se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada. El ministro de Educación Nacional, el secretario de educación del municipio de Medellín, el representante

legal de la Fiduciaria La Previsora – Fiduprevisora S.A., y el juez Catorce Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, fueron vinculados en calidad de terceros con interés4. 1.5. Argumentos de defensa 1.5.1. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad Notificado en debida forma5, guardó silencio. 1.5.2. Ministerio de Educación Nacional Por conducto de la asesora jurídica, indicó que esa cartera ministerial no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela, razón por la que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva6. 1.5.3. Fiduciaria la Previsora – Fiduprevisora S.A 3 Citó la sentencia de la Sección Tercera del 27 de marzo de 2014. Radicación: 27001-23-31-0002000-00579-01. Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourt. 4 Folios 81 a 82. 5 Folio 83. 6 Folios 97 a 98. A través del gerente jurídico, manifestó que esa entidad tiene a su cargo la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el Ministerio de Educación Nacional. Advirtió que no es viable que la jurisdicción ordinaria conozca del presente asunto, toda vez que no existe el título ejecutivo, pues no se tiene certeza de los extremos alegados en una presunta sanción moratoria7. 1.5.2. Otros vinculados

El secretario de educación del municipio de Medellín, debidamente notificado8, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, si en el presente evento el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, al proferir el auto del 20 de mayo de 2016, incurrió en violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y del “principio de cosa juzgada, de preclusión de términos y etapas procesales y de la seguridad jurídica” del demandante, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33-023-2014-00920-01.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129, se unificó la 7 Folios 114 a 115. 8 Folio 86. 9 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente: 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de TutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10, bajo los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”11. La Corporación ha modificado su criterio en relación al tema y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto:

Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia12 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Ídem. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se

afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no se trata de una tutela contra decisión de tutela pues la providencia censurada se dictó en el curso de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Frente al requisito de inmediatez es del caso precisar que la Sala Plena de esta Corporación acogió el lapso de seis (6) meses “para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.”13, al considerar aspectos como la seguridad jurídica, la salvaguarda de los derechos de terceros y la diligencia en la agencia de los propios intereses: “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el

hecho vulneratorio de los derechos, “resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”. Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de agosto cinco (05) de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.

Tal aseveración es razonable toda vez que, “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”. (…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.” (Destacado por la Sala) No obstante, debe precisarse que el término de seis meses no es perentorio ya que, como ha sido acogido por la Sala en otros pronunciamientos14, las circunstancias del caso concreto son las que llevan a establecer la razonabilidad

del plazo, así como se han determinado unas reglas sobre la flexibilización del criterio de inmediatez; de ahí que cada caso en particular traiga consigo el deber a cargo del juez de analizar si la solicitud de tutela fue presentada en un término razonable. En el caso que ocupa a la Sala, se advierte que el requisito bajo análisis no se cumplió, toda vez que el auto censurado se notificó por estado del 26 de mayo de 201615 y cobró ejecutoria el 2 de junio de 2016, de manera que el lapso de seis meses fijado por la Sala Plena de esta Corporación se cumplió el 2 de diciembre 14 En pronunciamiento de febrero veintiséis (26) de dos mil quince (2015) esta Sección, con ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro, dentro del expediente con radicación No. 11001-03-15000-2014-01063-00(AC), señaló que “Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable , el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.” Así mismo, en pronunciamiento de febrero doce (12) de dos mil quince (2015), proferido dentro del expediente No. 11001-03-15-000-2014-02690-01(AC), con ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro, la Sala precisó que “cuando se trata de tutela contra providencia judicial se ha establecido

una metodología más rigorosa para conservar el carácter subsidiario y excepcional de este mecanismo judicial de protección, y a su vez, garantizar la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de cada jurisdicción en la estructura del poder público, por ello, solo en aquellos casos en los que se argumenta suficientemente el motivo de la tardanza, por “la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras”, el juez constitucional, de forma excepcional, puede abordar el estudio del asunto.”. 15 Según se verifica en el sello impuesto por el secretario general del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la última página de la copia del auto censurado aportado con la demanda (folio 43 al respaldo). Esta información fue corroborada en la página de la Rama Judicial, estados electrónicos del Tribunal Administrativo de Antioquia. de esa anualidad. La acción de tutela que ocupa a la Sala fue presentada el 17 de febrero de 2017, cuando habían trascurrido más de ocho (8) meses, esto es, por fuera del lapso acogido por esta Corporación para solicitar la protección inmediata de los derechos fundamentales, de tal suerte que la presente solicitud de amparo se torna improcedente. Vale recordar que la acción de tutela es un mecanismo instituido para la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, pues se entiende que la lesión o puesta en peligro de tales derechos, inherentes al

ser humano, trae consecuencias graves para el desarrollo del individuo, razón por la que “es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos. Una actuación en sentido contrario, desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción, pues cuando el accionante no actúa con prontitud en la solicitud del amparo, se infiere que éste no requiere de una protección urgente, efectiva e inmediata.”16 Sobre la base de las consideraciones anteriores, y en atención a que el demandante no ejerció de manera inmediata la acción de tutela contra la providencia que en su criterio fue lesiva de sus derechos fundamentales, y tampoco expuso circunstancia alguna por la que el lapso de seis meses deba ser ponderado, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Declárase improcedente la solicitud de amparo elevada por el señor Efraín Mosquera Arboleda, por las razones anotadas en precedencia. SEGUNDO.- Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si en el término de tres (3) días siguientes a su notificación no fuere impugnada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 “por el

cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2186516/8884362/Estados+26+de+mayo+2016+- Oralidad.pdf/8f6e7c7a-70fc-43a4-ae3f-e35eaa145142 16 Corte Constitucional. Sentencia T-034 de 2013.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín el expediente 05001-31-05-014-201600816-0117, el cual fue suministrado por ese despacho, en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera 17 Otrora medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33023-2014-00920-01.