CE-11001-03-15-000-2017-00458-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN Revisado por la Sala el escrito visible a folio 128, por medio del cual el apoderado judicial de la [actora] impugnó el fallo de tutela de primera instancia, dentro del término de los 3 días que otorga el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991, se concluye que no expuso algún motivo de inconformidad contra la decisión que negó el amparo deprecado. Así las cosas, para este juez constitucional resulta claro que el tutelante no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía y que, por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C.; diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00458-01(AC)

Actor: LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala la impugnación1 presentada por el apoderado judicial de la señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL contra el fallo del 6 de septiembre de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó el amparo invocado en la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela La señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, que consideró vulnerados con las sentencias del 20 de febrero de 2013 y 10 de noviembre de 2016, dictadas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y 1 Fl. 127. restablecimiento del derecho No. 47001-23-31-000-2011-00337-01. 1.2. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: El señor Lázaro Alfonso Serrano, quien falleció 21 de noviembre de 1993, era beneficiario de pensión de jubilación reconocida por el Departamento del Madalena, mediante Resolución 1527 del 10 de septiembre de 1990.

A través de la Resolución 842 del 12 de agosto de 1994, el Departamento del Magdalena reconoció la pensión de sobreviviente a Rosa Eloisa Pacheco de Serrano (en proporción del 50%, en calidad de cónyuge sobreviviente) y a Hernando José Serrano Charris (en proporción del 50%, en calidad de hijo menor de edad). La señora Rosa Eloisa Pacheco de Serrano falleció el 12 de enero de 2008. La señora Nora Esther Polo Maldonado, en calidad de compañera permanente, solicitó el 2 de octubre de 2008 el reconocimiento y pago

de la pensión de sobreviviente causada por el señor Lázaro Alfonso Serrano, solicitud que fue denegada el 30 de octubre de 2008. En Resolución 648 del 23 de octubre de 2008, el Departamento del Magdalena reconoció acrecimiento pensional a favor del señor Hernando José Serrano Charris, que, por consiguiente, quedó como único beneficiario de la pensión de sobreviviente. El 10 de marzo de 2009, la señora Libia Esther Charris Villamil, en calidad de compañera permanente, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente causada por la muerte del señor Lázaro Alfonso Serrano. Sin embargo, por Resolución 755 del 30 de septiembre de 2009, el Departamento del Magdalena denegó a la actora el reconocimiento y pago de la pretensión solicitada. Las señoras Libia Esther Charris Villamil y Nora Esther Polo Maldonado promovieron procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que les denegaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, que fueron acumulados, en auto del 18 de noviembre de 2011, dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Mediante sentencia del 20 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena denegó las pretensiones de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que las señoras Libia Esther Charris Villamil y Nora Esther Polo Maldonado no demostraron la convivencia ni la dependencia económica respecto del señor Lázaro Alfonso Serrano. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, conoció en

segunda instancia la apelación presentada por las partes. Mediante la sentencia del 20 de febrero de 2013 confirmó la decisión tomada por el a quo, al evidenciar que al momento del fallecimiento, el señor Lázaro Alfonso Serrano (21 de noviembre de 1993) tenía cónyuge. Y las normas vigentes en ese momento (Ley 71 de 1988 y Decreto 1160 de 1989) disponían que la compañera permanente tenía derecho la pensión de sobreviviente solo en ausencia del cónyuge del causante. 1.3. Pretensión constitucional Para lograr el restablecimiento de los derechos vulnerados, la actora formuló la siguiente pretensión: “[…] solicito al juez de tutela que para la eficacia de la protección pedida para los derechos fundamentales violados a la accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho reivindicatorio relacionado en los hechos de este escrito, ordene a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dejar sin efecto la sentencia que dictó en él, calendada 10 de noviembre de 2016, notificada posteriormente y que en su defecto proceda a dictar una nueva, que armonice con la prohibición constitucional de la regresividad en materia de derechos sociales (seguridad social), es decir, revocatoria del fallo de primera instancia y que acoja las pretensiones en los términos planteados en la demanda que originó dicho proceso”2. 1.4. Fundamentos de la tutela El apoderado de la señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL expuso las consideraciones enunciadas en las providencias cuestionadas y alegó que incurrieron en defecto sustantivo, puesto

2 Folio 9 que aplicaron normas regresivas en materia de seguridad social. Consideró que la pensión de sobreviviente fue negada “con base en lo dispuesto por el Núm. 1° del artículo 6° del Decreto Reglamentario 1160/89, que impuso una condición más gravosa al compañero o compañera del causante para acceder a dicha prestación que la prevista en el At. 3° de la Ley 71 de 1988, consistente en que para tener derecho a ella estableció como requisito adicional la falta de cónyuge sobreviviente, bien por muerte real o presunta, nulidad del matrimonio civil eclesiástico o divorcio del matrimonio civil, que en efecto mi mandante no cumplía en 1993 a la luz del citado decreto paro sí a la del Art. 3° de la Ley 71/88, que el segundo pretendió reglamentar lo que hizo fue modificarlo violando competencias constitucionales entre los poderes ejecutivo y legislativo, y que fue el único obstáculo hallado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para negarle dicha prestación pues reconoció en su fallo que reunía los demás”3. Manifestó que no cuenta con otro mecanismo de defensa para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

2. Trámite de instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 27 de febrero de 2017, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los Magistrados integrantes de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Magdalena De igual manera, ordenó comunicar como terceros con interés a la

señora Nora Esther Polo Maldonado y al Gobernador del Magdalena, pues actuaron cono demandante y demandado, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento que dio lugar a las providencias objeto de tutela.4 Remitidas las misivas del caso, se dieron las siguientes intervenciones.5

3. Intervenciones 3.1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 3 Folios 8 y 9. 4 Folio. 19. 5 Folios. 57 - 68.

El magistrado ponente de la sentencia del 10 de noviembre de 2016 se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En ese sentido, hizo un resumen del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y explicó que dicha providencia está debidamente sustentada en las normas que estaban vigentes cuando falleció el señor Lázaro Alfonso Serrano y en los efectos jurídicos de las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad. Señaló que, en efecto, la sentencia del 10 de noviembre de 2016 advirtió que, en el año 2006, fue declarada la nulidad de la expresión “a falta de éste”, contenida en el artículo 6 del Decreto 1160 de 1989, esto es, la norma que sustentó la negativa a la pensión de sobreviviente. Resaltó que la sentencia de nulidad del artículo 6 del Decreto 1160 de 1989 no es pertinente en el caso de la actora, que esa sentencia se asemeja a las sentencias de control de constitucionalidad, y tienen

efectos a futuro, de conformidad con el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Finalizó precisando que, siendo así, no se evidencia ningún defecto sustantivo en la sentencia del 10 de noviembre de 2016, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 3.2. Departamento del Magdalena El Departamento del Magdalena solicitó que fuera exonerado de responsabilidad frente a la demanda de tutela interpuesta por la señora Libia Esther Charris Villamil. Para tal fin, hizo un recuento del trámite seguido respecto de la pensión de sobrevivientes causada por el señor Lázaro Alfonso Serrano y adujo que no es procedente estudiar la legalidad de la Resolución 755 del 30 de septiembre de 2009, puesto que fue debidamente notificada y quedó ejecutoriada. Manifestó que no desconoció el trámite legalmente previsto para el reconocimiento y pago de pensiones de sobreviviente. Explicó que no hubo defecto sustantivo, por cuanto las decisiones cuestionadas fueron debidamente sustentadas en las normas aplicables al momento del deceso del señor Lázaro Alfonso Serrano. 3.3. El Tribunal Administrativo del Magdalena6 y la señora Nora Esther Polo Maldonado7 no intervinieron, pese a que fueron notificados del auto admisorio de la demanda de tutela

4. Fallo de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el apoderado judicial de la señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017, pues al

estudiar las pruebas allegadas a la acción constitucional y la providencia judicial cuestionada, encontró que no se vulneró derecho alguno; sobre lo cual afirmó: “De conformidad con el precedente fijado por la propia Sección Segunda del Consejo de Estado, las decisiones sobre pensiones de sobreviviente deben sustentarse en la norma vigente al momento del fallecimiento del causante. Por consiguiente, era procedente decidir el caso de la actora con base en el artículo 3 de la Ley 71 de 1988, que, a su vez, fue reglamentado por el Decreto 1160 de 1989. Es decir, dicha sentencia de nulidad por inconstitucionalidad del 12 de octubre de 2006 no podía ser tenida en cuenta para decidir el caso de Libia Esther Charris Villamil, pues fue dictada después de la muerte del señor Lázaro Alfonso Serrano, ocurrida el 21 de noviembre de 1993. En resumen, la Sala desestima el defecto sustantivo, pues la providencia cuestionada está sustentada en las normas pertinentes y en el precedente fijado por la propia Sección Segunda del Consejo de Estado. Por consiguiente, se denegarán las pretensiones de la demanda de tutela”.8

5. Impugnación El apoderado judicial del tutelante el 15 de septiembre de 2017, envió escrito en la Secretaría General del Consejo de Estado en el que se lee:9 “ROGER LEMIS SOCARRAS LASTRA, mayor de edad, vecino del Distrito de Santa Marta, abogado titulado e inscrito, identificado civil y profesionalmente como aparece al pie de mi firma, actuando en condición de

apoderado judicial de la petente Sra. LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL y hallándome dentro de la correspondiente oportunidad procesal, por medio del presente escrito les manifiesto que IMPUGNO el fallo de Primera Instancia fechado 06 de septiembre de 2017, proferido por la Sala que 6 Folios 22 y 23. 7 Folio 75. 8 Folio 9 Folio 127 y 128. Ustedes integran dentro del trámite de tutela de la referencia, el cual me fue notificado por correo electrónico el 13/09/17, a fin de que sea revocado por el órgano a quien corresponda el conocimiento de la presente impugnación y en su lugar disponga conceder el amparo solicitado para los derechos enunciados en la demanda y ordena su restablecimiento en la forma allí pedida”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991,10 el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 201511 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200312 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones durante el trámite de esta instancia, corresponde a la

Sala determinar:

1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; superado lo anterior; ii. Se debe establecer si el fallo de tutela de primera instancia se debe confirmar, modificar o revocar, a partir de los argumentos dados en la

impugnación, y se analizará si la Subsección A, Sección Segunda del Consejo del Estado y el Tribunal Administrativo del Magdalena, con base en de las providencias cuestionadas, vulneraron alguno de los derechos fundamentales invocados por la tutelante.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012,13 unificó la diversidad de criterios que la Corporación 10 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 11 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 12 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». 13 Sala Plena. Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela

(importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera ponente: MARÍA tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,14 y en ella concluyó: «… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal

criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…».15 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…». En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia16 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva.

ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.

14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 15 Negrilla con subrayado fuera de texto. 16 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

4. Caso Concreto Revisado por la Sala el escrito visible a folio 128, por medio del cual el apoderado judicial de la señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL impugnó el fallo de tutela de primera instancia, dentro del término de los 3 días que otorga el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 199117, se concluye que no expuso algún motivo de inconformidad contra la decisión que negó el amparo deprecado.

Así las cosas, para este juez constitucional resulta claro que el tutelante no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía y que, por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar.18

A la Sala le resta indicar que, tal como ya lo ha considerado, en materia de tutela contra providencia judicial, “…le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el 17 «Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato». Énfasis propio. 18 Reiteración criterio de la Sala. Ver píe de página No. 1. mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia…”.19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta del Consejo del Estado, por medio del cual negó el amparo solicitado por la señora LIBIA ESTHER CHARRIS VILLAMIL, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su

eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera 19 Sentencia de tutela del 30 de junio de 2016. Radicado No. 11001-03-15-000-2015-003527-01, demandante la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla y Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero