CE-11001-03-15-000-2017-00515-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRECEDENTE - Aplicación exige similitud fáctica y jurídica / INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL [E]l problema jurídico consiste en determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al denegar el amparo solicitado por el señor José Uriel Alfonso, con fundamento en que el precedente invocado por el demandante no es aplicable al caso. (…) La Sala advierte que la regla jurisprudencial que subyace en las sentencias citadas por el demandante consiste en que, al momento de efectuar el reconocimiento pensional, en los eventos en que la persona haya cumplido el requisito del tiempo de servicio antes de haber adquirido el estatus pensional, deben indexarse la totalidad de los factores que componen el ingreso base de liquidación de la pensión para evitar la pérdida del poder adquisitivo de esa prestación. La indexación de la primera mesada permite revalorizar las pensiones, mediante la actualización del ingreso base de liquidación que se tuvo en cuenta para reconocerlas, con el fin de traer a valor presente las sumas que han perdido su poder adquisitivo por el transcurso del tiempo. En el sub lite, el [accionante] pretendió que se librara mandamiento ejecutivo por el incumplimiento de la sentencia del 11 de junio de 2014, que condenó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca a indexar las diferencias de las mesadas, en virtud del reajuste de la pensión de jubilación, reconocido con

fundamento en la Ley 6 de 1992. La controversia planteada por el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, luego, derivó en la interposición de la demanda ejecutiva, no radicó en la indexación del salario con en el que se liquidó la mesada pensional, sino en la indexación de las mesadas, luego del reconocimiento del reajuste basado en la Ley 6 de 1992. De acuerdo con lo anterior, no se configuró el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, invocado por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00515-01(AC)

Actor: JOSÉ URIEL ALFONSO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, Y OTROS La Sala decide la impugnación formulada por el señor José Uriel Alfonso contra la sentencia del 6 de abril de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor José Uriel Alfonso, por intermedio de apoderado, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de

Pensiones de Cundinamarca, el Juzgado 11 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, con ocasión del supuesto incumplimiento de un fallo judicial, y de los autos del 11 de agosto de 2016 y 26 de enero de 2017, que denegaron el mandamiento ejecutivo. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales del señor JOSÉ URIEL ALFONSO, por las vías de hecho, debido proceso, cosa juzgada, sentencia que hace tránsito a cosa juzgada, seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente jurisprudencial (vertical, horizontal), fuerza vinculante (administrador de justicia – como la entidad U.A.E. de Pensiones del Departamento de Cundinamarca) al negarse a reconocer la INDEXACIÓN de las sumas que reconoció como reajuste regulado en la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992, sumas canceladas diez (10) años después sin que se hubiesen actualizado al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, seguridad jurídica y demás que se encuentren regulados en la Constitución Política1.

2. Hechos Del expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes: Que, mediante sentencia del 11 de junio de 2014, el Juzgado 11 Administrativo Oral de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor José Uriel Alfonso contra la

Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y, en consecuencia, ordenó «actualizar la pensión de jubilación reajustada en virtud de la Ley 6ª de 1992 (…) a partir del 26 de junio de 2010, por prescripción trienal». 1 Folios 13-14. Que, mediante Resolución 1489 del 10 de diciembre de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca dio cumplimiento a la sentencia del 11 de junio de 2014, pero señaló que, como ésta ordenó el reconocimiento de la indexación a partir del 26 de junio de 2010, por prescripción trienal, y la Resolución 087 de 2003 había reconocido el reajuste derivado de la Ley 6 de 1992, «por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002», no había lugar al pago de ninguna suma de dinero. Que el actor interpuso demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para obtener el cumplimiento de la sentencia del 11 de junio de 2014. Que, mediante auto del 11 de agosto de 20162, el Juzgado 11 Administrativo Oral de Bogotá denegó el mandamiento ejecutivo, por las mismas razones de la Resolución 1489 de 2014. Que el señor José Uriel Alfonso apeló la anterior decisión y, mediante auto del 26 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, la confirmó. En concreto, señaló que la parte ejecutante no había

expuesto los motivos de inconformidad con la decisión apelada, que se sustentó en la aplicación de la prescripción trienal, lo que impedía efectuar un estudio de fondo sobre lo decidido, es decir, porque «no existió un verdadero recurso de apelación». Que, en especial, en la apelación, el actor se refirió insistentemente a la indexación de la primera mesada, asunto que no tiene relación con el objeto del debate. Que, en todo caso, de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de junio de 2014, no se desprendía de manera clara y expresa la obligación reclamada por el demandante.

3. Argumentos de la tutela El señor José Uriel Alfonso se refirió, en extenso, a la indexación de la primera mesada y alegó que las providencias cuestionadas incurrieron en desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional, en las sentencias C-862 de 2006, SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y T-901 de 2010.

Que, además, las autoridades demandadas no tuvieron en cuenta las sentencias 2 Radicación: 11001-33-35-011-2015-00867-01. del 22 de marzo de 20073 y 16 de abril de 20094, dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se refirieron a la indexación de las mesadas pensionales reajustadas con base en la Ley 6 de 1992.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, ponente del auto del 26 de enero de 2017, citó, en

extenso, las consideraciones de esa providencia y señaló que se encuentra debidamente sustentada. Que el hecho de que el demandante no estuviera de acuerdo con la decisión de fondo que se adoptó no implicaba que el auto estuviera viciado por alguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Que, en todo caso, el demandante no hizo el mínimo esfuerzo por desarrollar los argumentos contra la providencia que cuestiona, y que se limitó a citar jurisprudencia relacionada con la indexación de la primera mesada pensional, tema que no tiene ninguna relación con el objeto de debatido en la providencia que se cuestiona. El juez 11 Administrativo Oral de Bogotá reiteró los fundamentos del auto del 11 de agosto de 2016.

5. Intervención de la entidad demandada La directora general de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca explicó los fundamentos de la Resolución 1489 de 2014 y recalcó que, teniendo en cuenta que la sentencia del 11 de junio de 2014 ordenó la indexación de la mesada pensional a partir del 26 de junio de 2010, por prescripción trienal, «es matemáticamente imposible elaborar cálculo alguno, ya que las diferencias pagadas en virtud de la reliquidación reconocida en la Resolución N° 0087 de 2003, sobre la cual se solicitó inicialmente la indexación, versa de las diferencias de mesadas comprendidas del 1º de enero de 1993 al 31 3 Magistrado ponente: Jesús María Lemos Bustamante, radicación: 25000-23-25-000-2005-0338101(1312-06).

4 Magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación: 25000-23-25-000-2005-0233501(1419-2007). de diciembre de 2002, es decir, que dichas sumas están cobijadas por el fenómeno de la prescripción». Que el apoderado de la demandante se equivocó al sustentar los argumentos del proceso ejecutivo y de la tutela en la jurisprudencia relacionada con la indexación de la primera mesada, que es un tema muy diferente al objeto de este debate judicial, pues se refiere a la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, cuando ha transcurrido un lapso considerable entre el retiro y el reconocimiento de la pensión. Que, por último, la presente acción de tutela debe declararse terminada por hecho superado, aunque no explicó con claridad los fundamentos de esa afirmación. Que, en cualquier caso, la tutela no debe convertirse en una instancia adicional de los procesos ordinarios.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 6 de abril de 2017, denegó las pretensiones de la tutela, al estimar que las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por el demandante no son aplicables al caso, porque se refieren a la indexación de la primera mesada pensional, mientras que en el sub lite se discutió la actualización de las sumas reconocidas a partir del reajuste pensional efectuado con base en la Ley 6 de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

Que, además, al fundamentar la tutela en la jurisprudencia relacionada con la indexación de la primera mesada, el demandante buscó mejorar los argumentos

que expuso en el proceso ejecutivo. Que, por último, el actor no presentó una razón concreta, ajustada al caso bajo estudio, para controvertir la decisión judicial que cuestiona. Esto es, que no presentó ningún argumento concreto para controvertir la decisión del tribunal demandado, que se basó en que el recurso de apelación contra el auto que denegó el mandamiento ejecutivo no fue debidamente sustentado.

7. Impugnación El señor José Uriel Alfonso impugnó la sentencia de primera instancia, con base en los mismos argumentos que expuso en la tutela.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez

puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución.

2. Planteamiento del problema jurídico Si bien el demandante controvirtió las dos providencias que le negaron el mandamiento ejecutivo, la Sala analizará únicamente el auto del 26 de enero de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que fue el decidió el asunto segunda instancia. 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Ahora, la Sala advierte que el auto del 26 de enero de 2017 señaló que, en el recurso de apelación contra la providencia del 11 de agosto de 2016, que denegó el mandamiento ejecutivo, el ejecutante no expuso verdaderos motivos de inconformidad con la decisión apelada, lo que impedía efectuar un estudio de fondo sobre lo decidido, es decir, porque el recurso se refirió insistentemente a la indexación de la primera mesada, asunto que no tiene relación con el objeto del debate, pues la providencia recurrida se sustentó en la aplicación de la prescripción trienal. Lo anterior, podría llevar a concluir que la tutela no cumple con el presupuesto de

la subsidiariedad, por no haberse ejercido en debida forma el recurso de apelación, mecanismo ordinario para controvertir la providencia desfavorable al demandante. No obstante, teniendo en cuenta que, pese a las falencias del recurso, el tribunal analizó de fondo el asunto, para concluir que, de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de junio de 2014 no se desprendía de manera clara y expresa la obligación reclamada por el actor, la Sala estima procedente analizar si, con esa decisión, la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente invocado en la tutela. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, pasa la Sala a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. En los términos de la demanda y la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al denegar el amparo solicitado por el señor José Uriel Alfonso, con fundamento en que el precedente invocado por el demandante no es aplicable al caso. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará el precedente invocado por el actor y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Solución del caso En el sub lite, el señor José Uriel Alfonso alegó que el auto del 26 de enero de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, desconoció el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, al denegar el mandamiento ejecutivo solicitado contra la Unidad

Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, por el supuesto incumplimiento de la sentencia del 11 de junio de 2014, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada para obtener la indexación del reajuste de la pensión de jubilación, reconocido con fundamento en la Ley 6 de 1992. En concreto, el actor alegó que el tribunal desconoció las sentencias C-862 de 2006, SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y T-901 de 2010, proferidas por la Corte Constitucional. Al respecto, la Sala advierte, al igual que el a quo, que esas sentencias no son precedente aplicable al caso, porque se refirieron a la indexación de la primera mesada pensional, figura que no tiene relación con el objeto que se debatió en el proceso ejecutivo. En efecto, a pesar de que no existe una norma que consagre expresamente la indexación de la primera mesada, la jurisprudencia del Consejo de Estado7 y de la Corte Constitucional8, con base en principios constitucionales, en especial, el previsto en el artículo 53 de la Carta, que consagra que «el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», ha señalado que, bajo criterios de justicia y equidad, el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de la inflación y de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, que son hechos notorios. Esto es, que no deben verse obligados a recibir, al momento de pensionarse, sumas de dinero desvalorizadas,

que no son concordantes con el valor del salario que devengaban cuando prestaban los servicios al respectivo empleador. La sentencia SU-120 de 2003 sostuvo que: «i) no existe normativa que establezca con precisión la base para liquidar la pensión de jubilación de quien se retire o sea retirado del servicio sin cumplir la edad requerida (…); ii) que ninguna disposición ordena indexar esta base salarial expresamente; iii) que no existe precepto que excluya o prohíba tal indexación». Que, por tanto, el juez debe «remediar la injusticia que se deriva de la omisión legislativa anotada, obrando en todo 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2013, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve, radicación 76001-23-31-000-2008-00785-01(026812). 8 Sentencia SU-120 de 2003, entre otras. conforme lo habría hecho el legislador, de haber considerado la situación específica, es decir conforme con la Constitución Política». Asimismo, las sentencias C-862 y C-891-A de 2006, que decidieron sobre la exequibilidad de los artículos 8 de la Ley 171 de 1961 y 260 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, respectivamente, sostienen que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional es universal, es decir, que se trata de un beneficio aplicable a las pensiones reconocidas en cualquier tiempo, sin que importe que su origen sea convencional o legal, pues la pérdida de poder adquisitivo, producto de la inflación, afecta por igual a todos los pensionados.

La Sala advierte que la regla jurisprudencial que subyace en las sentencias citadas por el demandante consiste en que, al momento de efectuar el reconocimiento pensional, en los eventos en que la persona haya cumplido el requisito del tiempo de servicio antes de haber adquirido el estatus pensional, deben indexarse la totalidad de los factores que componen el ingreso base de liquidación de la pensión para evitar la pérdida del poder adquisitivo de esa prestación. La indexación de la primera mesada permite revalorizar las pensiones, mediante la actualización del ingreso base de liquidación que se tuvo en cuenta para reconocerlas, con el fin de traer a valor presente las sumas que han perdido su poder adquisitivo por el transcurso del tiempo. En el sub lite, el señor José Uriel Alfonso pretendió que se librara mandamiento ejecutivo por el incumplimiento de la sentencia del 11 de junio de 2014, que condenó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca a indexar las diferencias de las mesadas, en virtud del reajuste de la pensión de jubilación, reconocido con fundamento en la Ley 6 de 1992. La controversia planteada por el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, luego, derivó en la interposición de la demanda ejecutiva, no radicó en la indexación del salario con en el que se liquidó la mesada pensional, sino en la indexación de las mesadas, luego del reconocimiento del reajuste basado en la Ley 6 de 1992. De acuerdo con lo anterior, no se configuró el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, invocado por el actor.

Por otra parte, el actor señaló que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta las sentencias del 22 de marzo de 20079 y 16 de abril de 200910, dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se refirieron a la indexación de diferencias de las mesadas pensionales originadas en el reajuste reconocido con base en la Ley 6 de 1992, debate que, en el sub examine, se agotó de manera favorable al actor, con la sentencia del 11 de junio de 2014. En este caso, lo que se debate es la procedencia de librar el mandamiento ejecutivo por el supuesto incumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de la inexistencia de sumas de dinero pendientes de pagar, dada la declaratoria de prescripción trienal de los valores reclamados por el demandante. Por tanto, tampoco se configuró el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. Se insiste: el objeto del debate de las providencias invocadas es distinto al que se agotó en el sub lite. De lo expuesto, la Sala concluye que la sentencia impugnada se ajustó a derecho al denegar las pretensiones de la tutela. En efecto, el precedente invocado por el actor no es aplicable al caso. Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

9 Magistrado ponente: Jesús María Lemos Bustamante, radicación: 25000-23-25-000-2005-0338101(1312-06). 10 Magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación: 25000-23-25-000-2005-0233501(1419-2007).

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, y devolver el expediente en préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ