CE-11001-03-15-000-2017-00527-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN NORMATIVA /

MEDIO DE CONTROL IDÓNEO PARA CONTROVERTIR LA LEGALIDAD DE

UN ACTO ADMINISTRATIVO - Nulidad

[L]a autoridad judicial demandada analizó la situación jurídica particular y encontró que no encuadraba en lo que prevé el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, pues en asunto que se discutía era la anulación por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa de un acto administrativo general a través del cual se reglamentó el impuesto de alumbrado en el municipio de Ibagué y los efectos que eso produjo y no la derogación de una Ley. Igualmente, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima fundamentó su decisión en un fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el que se estudió la legalidad del Acuerdo 001 de 2010, por lo que esa interpretación resulta razonable y justificada. (…) contrario a lo que estima la parte accionante el Tribunal sí se pronunció sobre las normas que reglamentan el impuesto de alumbrado público en el ente territorial y encontró ajustado el cobro y recaudo del tributo por parte del Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué efectuado por medio de las Resoluciones 215 del 16 de abril de 2010 y 415 del 15 de noviembre de 2011. (…) debe precisarse que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los accionantes tenía como objeto que se estudiara la legalidad de

los actos administrativos a través de los cuales el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué liquidó y ordenó el cobro a favor del municipio de Ibagué del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Sin embargo, en ese proceso no era propio discutir la legalidad del Acuerdo 001 de 2010, pues ello corresponde al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, se concluye que la parte accionante no demostró que el Tribunal Administrativo del Tolima, haya incurrido en defecto sustantivo por indebida aplicación normativa al resolver el asunto puesto a su consideración, ni en ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / ACUERDO 127 DE 1995 / ACUERDO 001 DE 2010 / ACUERDO 004 DE 2003 - ARTÍCULO 13

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia reitera el desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, enfatizando el estudio en el defecto sustantivo, al respecto, ver las sentencias SU-159 de 2002, T-205 de 2004, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-364 de 2009 y T-781 de 2011, todas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00527-00(AC)

Actor: DELARROZ ALVIRA ARAGÓN SAS, ARROZ PACANDÉ Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Normas municipales La sociedad Delarroz Alvira Aragón SAS, Arroz Pacandé y el señor Marcos Sánchez Blanco explicaron que el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Acuerdo 004 de 2003 por medio del cual se modifican las tarifas de alumbrado público en la ciudad de Ibagué, se establecen topes máximos y se dictan otras disposiciones. Precisaron que el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 11 de septiembre de 2009 anuló el referido Acuerdo. Asimismo, indicaron que el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Acuerdo 001 de 2010 mediante el cual modificó las tarifas del impuesto de alumbrado público establecidas en el Acuerdo 127 de 1995 y, en estos actos, se fundamenta el ente territorial para cobrar el tributo. b) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La sociedad Delarroz Alvira Aragón SAS, Arroz Pacandé y el señor Marcos Sánchez Blanco, de forma individual, instauraron el medio de control de nulidad y restablecimiento en contra del municipio de Ibagué, Instituto de Financiamiento,

Promoción y Desarrollo del Ibagué, en la que solicitaron la nulidad de las liquidaciones del impuesto de alumbrado público. Dichas demandas fueron conocidas en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo de Descongestión de Bogotá1, quien mediante sentencias del 26 y 1 El Juzgado Trece Administración de Descongestión de Bogotá conoció de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en virtud de las medidas de descongestión adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 27 de marzo de 2015, respectivamente, negó las pretensiones de las demandas. Decisiones que fueron apeladas por los accionantes. El Tribunal Administrativo del Tolima mediante fallos del 19 de agosto de 2016 confirmó las anteriores decisiones. c) Inconformidad La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto sustantivo por aplicación errónea del artículo 14 de la Ley 157 de 1883 que prevé que la norma derogada no puede ser revivida sino por una ley posterior y, por tanto, el Acuerdo 127 de 1995 no puede ser aplicado para el cobro del impuesto de alumbrado público, comoquiera que fue derogado de manera expresa por el artículo 13 del Acuerdo 004 de 2003. De otra parte, señaló que la autoridad judicial inobservó que el Concejo Municipal de Ibagué a través del Acuerdo 001 de 2010 sólo fijó las tarifas de cobro del impuesto de alumbrado público, pero no reguló de manera expresa los cuatro elementos del tributo y, por tanto, no existe una norma que faculte al ente territorial para recaudarlo. PRETENSIONES La parte accionante solicitó se amparen los derechos fundamentales al debido

proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, se revoque las sentencias del 19 de agosto de 2016 proferidas por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 2012-00114-01 y 2010-00532-02 promovidos por el señor Marcos Sánchez Blanco y la sociedad Delarroz Alvira Aragón SAS, Arroz Pacandé en contra del Municipio de Ibagué. En su lugar, dicte una nueva decisión en cada caso, que se ajuste a los lineamientos legales e interprete razonablemente las normas citadas y anule las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público a cargo de los accionantes. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Tolima (ff. 107 y 108) Claudia Patricia Ávila Hernández, abogada asesora del Despacho de la magistrada Susana Nelly Acosta Prada hizo una breve reseña de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por los accionantes. Explicó que las decisiones de primera instancia fueron confirmadas por esa Corporación al concluir que la anulación por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa del acuerdo que reguló el cobro del impuesto de alumbrado público provocó su desaparición del mundo jurídico y, por ende, no causó efectos jurídicos ni tuvo la virtualidad de derogar los acuerdos anteriores o disposiciones contrarias. Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué, INFIBAGUE (ff. 112 a 114) Sostuvo que las sentencias cuestionadas se ajustaron a las normas

constitucionales y legales y no incurren en ninguno de los defectos definidos por la Corte Constitucional para que proceda la acción de tutela. Precisó que el Concejo Municipal de Ibagué, conforme con la autonomía que tiene para determinar directamente los elementos del tributo, mediante el Acuerdo 001 del 22 de enero de 2010 modificó las tarifas del impuesto de alumbrado público establecidas en el Acuerdo 127 de 1995, actos administrativos que gozan de validez y se presumen legales por lo que los contribuyentes deben ceñirse a lo allí dispuesto. Asimismo, manifestó que con la anulación del Acuerdo 004 de 2003, a través del cual se fijaron los elementos del impuesto de alumbrado público, tal tributo no dejó de existir, tal y como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Tolima en las sentencias objeto de reparo. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20002, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional3 y el Consejo de Estado4 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de

procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de 2 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 3 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de

2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 4 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de

tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes5: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. Por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen, se centra el análisis en el defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en las siguientes preguntas: 1. ¿Cuál fue la interpretación jurídica que llevó al Tribunal Administrativo

del Tolima a no aplicar el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promovieron los accionantes? 5 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. 2. ¿La autoridad judicial demandada se pronunció sobre las normas que reglamentan el impuesto de alumbrado público? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) defecto sustantivo; (ii) razones expuestas por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos6, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las

siguientes razones7:

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se

adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.

II. Razones expuestas por el Tribunal Administrativo del Tolima 6 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU159 de 2002. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Los accionantes consideran que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto sustantivo por aplicación errónea del artículo 14 de la Ley 157 de 1883 que prevé que la norma derogada no puede ser revivida sino por una ley posterior y, por tanto, el Acuerdo 127 de 1995 no puede ser aplicado para el cobro del impuesto de alumbrado público, comoquiera que fue derogado de manera expresa por el artículo 13 del Acuerdo 004 de 2003. De otra parte, señalaron que la autoridad judicial inobservó que el Concejo Municipal de Ibagué no reguló de manera expresa los cuatro elementos del impuesto de alumbrado público y, por tanto, no existe una norma que faculte al ente territorial para recaudarlo, máxime si se tiene en cuenta que el Acuerdo 001 de 2010 sólo fijó las tarifas de cobro del tributo, pero no reguló los demás elementos del tributo. La Subsección, al revisar las sentencias cuestionadas encuentra que la autoridad

judicial demandada estimó que el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 no era aplicable a los casos sometidos a estudio, comoquiera que el precepto normativo se refiere a la derogación de la ley y no del acto administrativo, como es el caso de los Acuerdos 127 de 1995, 004 de 2003 y 001 de 2010. En efecto, el Tribunal Administrativo del Tolima estimó que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003 por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa retrotrajo las cosas al momento en que se encontraban antes de la expedición del acto administrativo y anuló los efectos jurídicos de dicha decisión, por lo que evidentemente se devolvió plena vigencia a los actos derogados, entre ellos, el Acuerdo 127 de 1995. En las sentencias proferidas el 19 de agosto de 2016 el Tribunal demandado explicó que la anulación de un acto administrativo produce efectos de orden temporal y material, el primero de ellos en el tiempo, en cuanto se considera que al declarar la nulidad el acto administrativo es expulsado del ordenamiento jurídico desde la fecha de expedición del mismo, debido a que se tiene como si nunca hubiese existido, esto es, tiene efectos retroactivos o ex tunc y, produce efectos erga omnes si se trató de un acto general o para las partes sí se declaró la nulidad de un acto administrativo particular y concreto y hace tránsito a cosa juzgada, en lo que se refiere al efecto material. Por lo anterior, concluyó que contrario a lo que estimaron los accionantes la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003 ocasionó la reincorporación al

sistema jurídico de las disposiciones derogadas en el artículo 13 del referido acto administrativo. De lo expuesto se sigue, que la autoridad judicial demandada analizó la situación jurídica particular y encontró que no encuadraba en lo que prevé el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, pues en asunto que se discutía era la anulación por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa de un acto administrativo general a través del cual se reglamentó el impuesto de alumbrado en el municipio de Ibagué y los efectos que eso produjo y no la derogación de una Ley. Igualmente, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima fundamentó su decisión en un fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el que se estudió la legalidad del Acuerdo 001 de 2010, por lo que esa interpretación resulta razonable y justificada. - Los demás elementos del tributo De otra parte, la Subsección observa que el argumento expuesto por la parte accionante sobre que el Tribunal inadvirtió que el Acuerdo 001 de 2010 sólo fijó las tarifas de cobro del impuesto de alumbrado público, pero no reguló de manera expresa los cuatro elementos del tributo y por tanto, no existe una regulación que habilite al municipio de Ibagué a hacer ese recaudo, tampoco está llamado a prosperar por lo que pasa a explicarse a continuación. Pues bien, la autoridad judicial demandada estimó que el impuesto de alumbrado público en el Municipio de Ibagué está fundamentado en la Ley 97 de 1913 a través de la cual se creó el impuesto, en la Ley 84 de 1915 que facultó a los

concejos municipales para fijar algunos elementos del tributo y en los Acuerdos 127 de 1995 y 001 de 2010. Así las cosas, contrario a lo que estima la parte accionante el Tribunal sí se pronunció sobre las normas que reglamentan el impuesto de alumbrado público en el ente territorial y encontró ajustado el cobro y recaudo del tributo por parte del Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué efectuado por medio de las Resoluciones 215 del 16 de abril de 2010 y 415 del 15 de noviembre de 2011. Finalmente, debe precisarse que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los accionantes tenía como objeto que se estudiara la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué liquidó y ordenó el cobro a favor del municipio de Ibagué del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Sin embargo, en ese proceso no era propio discutir la legalidad del Acuerdo 001 de 2010, pues ello corresponde al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, se concluye que la parte accionante no demostró que el Tribunal Administrativo del Tolima, haya incurrido en defecto sustantivo por indebida aplicación normativa al resolver el asunto puesto a su consideración, ni en ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por la sociedad Delarroz Alvira Aragón SAS, Arroz Pacandé y señor Marcos Sánchez Blanco mediante la acción

de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la sociedad Delarroz Alvira Aragón SAS, Arroz Pacandé y señor Marcos Sánchez Blanco mediante la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remitir el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS