CE-11001-03-15-000-2017-00532-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el caso se observa que transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la sentencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado se profirió el 22 de septiembre de 2011 y se notificó mediante edicto del 3 al 7 de febrero de 2012. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 22 de febrero de 2017.Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron cinco años y quince días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su incumplimiento. (,…) En el caso no se comprobó que el accionante estuviera en una situación de vulnerabilidad que le haya impedido interponer la acción. (…) Por el contrario, lo que se observa es que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues de ser así no se habría permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron “transgredidos”. (…) Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente la acción de la referencia porque la solicitud de amparo de tutela no cumple el requisito de la inmediatez al no

haber sido interpuesta en un plazo razonable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00532-00(AC)

Actor: GUSTAVO CADAVID ROMÁN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Gustavo Cadavid Román, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 22 de febrero de 20171, por intermedio de apoderado, el señor GUSTAVO CADAVID ROMÁN instauró acción de tutela contra la SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B DEL CONSEJO DE ESTADO, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, seguridad social, de acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso.

1. Pretensiones 1 Ver fl.1.

Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Primera: Que se amparen los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, seguridad social, acceso material a la administración de justicia, igualdad y debido proceso, lesionados con la sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida por la accionada dentro del expediente No. 76001233100020090046001 y número interno 0922-2011.

Segunda: Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la

sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida dentro del expediente No. 76001233100020090046001 y número interno 0922-2011, por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Segunda – Subsección B, ordenando que se expida una nueva sentencia, acorde con el parágrafo 5 transitorio del acto legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta la consideraciones (sic) hechas por la Corte Constitucional en la sentencia C-651 de 2015. Reconociéndole al señor Gustavo Cadavid Román, su derecho a la pensión especial de vejez en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986. De forma retroactiva y desde el momento en que adquirió su derecho.”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Afirma el actor que laboró en el cargo de Guardián en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, entre el 24 de mayo 1982 y el 29 de abril del 2002. En esa última fecha fue suspendido de manera provisional y retirado del servicio el 26 de mayo de

2005. Narra el actor que solicitó a la extintita Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, el reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez. Que mediante la Resolución 23754 del 23 de mayo de 2003, CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión especial de vejez, porque el actor no acreditó 20 años de servicio con el INPEC. Además, indicó que el tiempo de servicio militar no era computable para el reconocimiento de la pensión. Decisión contra la cual interpuso recurso de reposición.

Indica que el 20 de junio de 2008, mediante la Resolución No. 27925, CAJANAL confirmó en todas sus partes la resolución objeto de recurso. Motivo por el cual instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones 23754 del 23 de mayo de 2003 y 27925 del 20 de junio de 2008. Afirma que, mediante sentencia del 30 de junio de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, porque, acorde con lo previsto en el artículo 96 de la Ley 23 de 1986, el actor no acreditó 20 años de servicio al servicio del INPEC. Esa decisión fue apelada por la parte demandante, y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante decisión del 22 de septiembre de 2011, confirmó el fallo del Tribunal, porque el actor no era beneficiario del régimen de transición. En consecuencia, no podía pensionarse de conformidad con la norma prevista para los funcionarios del INPEC, esto es, la Ley 32 de 1986.

3. Fundamentos de la acción Sostiene que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales cuyo amparo solicita, porque incurrieron en defecto sustantivo, en tanto que el actor es beneficiario del régimen pensional especial previsto en la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994, la Ley 797 de 2003, el Decreto 1950 de 2005 y el acto legislativo 01 de 2005, normas que regulan el régimen de alto riesgo para los miembros

del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional. Considera que, contrario a lo expuesto por la autoridad judicial demandada, no podía aplicarse en el proceso ordinario el régimen pensional general previsto en la Ley 100 de 1993, porque los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria desarrollan actividades de alto riesgo, por lo que, acorde con el artículo 173 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, cuentan con un régimen especial en pensiones. Afirma que acreditó un tiempo de servicio de 19 años, 3 meses y 5 días, como funcionario del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional; además de 1 año, 5 meses y 14 días, en prestación del servicio militar, para un total de 20 años, 8 meses y 19 días. Por ende, señala que cumplió con el requisito de 20 años de servicio para acceder a la pensión especial de vejez, acorde con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. Que la demandada desconoció que el artículo 168 del Decreto 407 de 1994 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación que prevén que el tiempo de servicio militar obligatorio es computable para acceder a la pensión especial de vejez. Aduce que la acción de tutela cumple los requisitos generales para la procedencia de tutela contra providencia judicial. Respecto al principio de inmediatez, expone que si bien han transcurrido 5 años y cuatro meses desde que fue proferida la decisión cuestionada hasta la interposición del

amparo constitucional, el fundamento de la tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, porque debía ser aplicado en el proceso ordinario lo previsto en la sentencia C-651 del 14 de abril de 2015 y la providencia del 8 de julio de 2016, en la que la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió un conflicto administrativo de competencia.

4. Trámite impartido e intervinientes Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante providencia del 1 de marzo de 2017 se admitió la tutela. Se ordenó vincular como tercero con interés a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –

UGPP (fl.97). La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (f.100) rindió informe mediante la Consejera Sandra Lissett Ibarra Vélez, quien anotó que la providencia cuestionada fue proferida por el doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila y, por tal razón, se atenía a los argumentos esbozados en la sentencia controvertida y al material probatorio obrante en el proceso ordinario. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP- (fs.128 - 136) se pronunció por medio del Subdirector Jurídico, que argumentó que el actor no acreditó 20 años al servicio del INPEC en actividades de alto riesgo, por lo que no cumplió con los requisitos legales para ser beneficiario del régimen especial pensional de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.

Asimismo, señaló que las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en defecto sustantivo, puesto que aplicaron las normas que regulan la pensión de vejez del actor. Por ende, afirmó que las demandadas no vulneraron los derechos fundamentales invocados en la presente acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que el amparo constitucional es improcedente para el reconocimiento de prestaciones pensionales. Que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, porque, desde el momento en que se profirió el fallo hasta la interposición de la presente acción, transcurrieron 5 años y 5 meses.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. Con base en lo expuesto, la Sala determinará si la acción interpuesta por el señor GUSTAVO CADAVID ROMÁN cumple con los requisitos generales para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el relativo a la

inmediatez. De resultar procedente, la Sección tendrá que establecer si se presentaron los defectos alegados en la demanda de tutela de la referencia.

2. Requisito de inmediatez Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”2. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado lapso de tiempo es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”3. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la

presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”4. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)5. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado6 -en sentencia de 5 de agosto de 2014sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las

excepciones a esa regla general, así: “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:«(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si 2 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. 4 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.»” (Negrillas propias) Ttanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable.

Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación.

De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio.

3. Análisis del caso En el caso se observa que transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la sentencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado se profirió el 22 de septiembre de 2011 y se notificó mediante edicto del 3 al 7 de febrero de 20127. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 22 de febrero de 2017.

Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron cinco años y quince días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su incumplimiento. Sin embargo, al revisar las pautas establecidos por la Sala Plena del Consejo y de la Corte Constitucional se encuentra que no existe una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de pasado este tiempo. En el caso no se comprobó que el accionante estuviera en una situación de vulnerabilidad que le haya impedido interponer la acción, tal como un “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”8; tampoco puede concluirse que la demora estuvo relacionada con la situación que presuntamente

originó la vulneración de derechos fundamentales, o que se trate de una vulneración de derechos fundamentales se extienda en el tiempo. Por el contrario, lo que se observa es que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues de ser así no se habría permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron “transgredidos”. En este punto, la Corporación debe aclarar que, en el caso sub examine, sí opera el principio de inmediatez, comoquiera que la acción no está dirigida al reconocimiento de 7 Información consultada en el link de consulta de procesos de la Rama Judicial http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. una prestación periódica sino a cuestionar la sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Pese a que el accionante manifestó que acude a la acción de tutela porque debían ser aplicadas la sentencia C-651 de 2015 y la providencia del 8 de julio de 2016, en la que la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas, decisiones judiciales proferidas con posterioridad al fallo cuestionado. Al respecto, debe resaltarse que, por regla general, los efectos que generan las sentencias son hacia futuro, acorde con lo previsto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, de modo que esas decisiones no son aplicables al proceso ordinario. Por esta razón, la Sala considera que el motivo que la accionante expuso para haber

acudido a la acción de tutela luego de trascurridos más de cinco años desde la notificación del fallo cuestionado no constituye una justificación válida. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente la acción de la referencia porque la solicitud de amparo de tutela no cumple el requisito de la inmediatez al no haber sido interpuesta en un plazo razonable. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de tutela presentada por Gustavo Cadavid Román, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ