CE-11001-03-15-000-2017-00606-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez y relevancia constitucional / INMEDIATEZ - Seis (6) meses término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial [L]a solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad de la accionante para haberla presentado luego de transcurrido más de un (1) año desde que fue notificada la sentencia del 9 de julio de 2015. Ni su situación encaja en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado. (…). [L]a actora afirma que se le vulnera su derecho fundamental al debido proceso, pero no precisa ni justifica en qué radica esa supuesta vulneración con ocasión de la providencia judicial que cuestiona. (…). Por esto, al limitarse a exponer simples generalidades, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos generales de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp: 2012-02201-01, C.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez y Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2012, exp: 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En cuanto al requisito de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 27 de julio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Sobre el requisito de relevancia constitucional, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta sentencia del 5 de agosto de 2014, exp: 2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00606-00(AC)

Actor: LUZ YANETH RUEDA FORERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Luz Yaneth Rueda Forero, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 6 de marzo de 20171, actuando en su propio nombre, la señora LUZ YANETH RUEDA FORERO instauró acción de tutela contra la SECCIÓN SEGUNDA,

SUBSECCIÓN “B” DEL CONSEJO DE ESTADO, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Se me tutele mi derecho fundamental al debido proceso, vulnerado

por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBECCIÓN B –

CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, dentro

del proceso de ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO, RADICACIÓN No. 11001032500020130041800.

2. Que, en consecuencia, se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SALA

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBECCIÓN B – CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, dentro del proceso de ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RADICACIÓN No. 11001032500020130041800, para que sustituya la sentencia de fecha 09 de julio de 2015 y la cual cobró ejecutoria hasta el 13 de octubre de 2016, procediendo a declarar la nulidad de los Fallos Disciplinarios de Primera y Segunda Instancia proferidos el 5 de abril de 2005 y el 12 de enero de 2006 por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, mediante los cuales fui sancionada con destitución de la Policía Nacional en el cargo de patrullera e inhabilitada para

desempeñar cargos públicos por el término de cinco (5) años; así como la Resolución No. 02745 de 28 de abril de 2006, suscrito por el Director de la Policía Nacional, mediante la cual dio cumplimiento a los fallos Sancionatorios. 1 Ver fl.1.

3. Que en consecuencia, se acceda a las demás pretensiones de la demanda”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Señala la actora que como miembro de la Policía Nacional, en el grado de patrullera, se desempeñaba en el Grupo de Transportes de la División Administrativa y Financiera, y entre sus labores le correspondía elaborar las valeras para el suministro de combustible de los automotores de la institución. 2.2. Que la Procuraduría General de la Nación inició investigación disciplinaria contra varios integrantes de la institución por las irregularidades presentadas por el ficticio suministro de combustibles, y mediante fallos de primera y segunda instancia del 5 de abril de 2005 y 12 de enero de 2006, fue sancionada con destitución e inhabilidad de 5 años para ejercer cargos públicos. 2.3. Afirma que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, para que se declarase la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, y a título de restablecimiento se le reintegrara y pagara salarios y prestaciones dejados de percibir. 2.4. Esa demanda la conoció en única instancia la Subsección “B” de la Sección

Segunda del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 9 de julio de 2015 negó las pretensiones. Que contra ese fallo se interpuso recurso de súplica, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto del 10 de octubre de 2016.

3. Fundamentos de la acción Para sustentar la supuesta violación de su derecho al debido proceso, la actora no concreta en cuál o cuáles defectos pudo haber incurrido la Corporación judicial accionada en su decisión.

Lo que hace, en primer lugar, es hablar de lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre las causales genéricas y específicas para que proceda tutela contra providencia judicial (fls.8-9). Luego, ilustra lo que ha dicho la Corte Constitucional en relación a lo que caracteriza los defectos por exceso ritual manifiesto, violación directa de la constitución y sustantivo, sin embargo, no precisa razones o motivos por las que pudo haber incurrido la autoridad judicial cuestionada en alguna de esas causales (fls.9-12). Después, en un acápite que denominada “El caso concreto” (fls.13-16), hace una amplia exposición de lo que -según su percepciónfueron las supuestas falencias en que incurrió la Procuraduría dentro del proceso administrativo disciplinario, afirmado que no existía prueba testimonial, técnica o confesión que la comprometieran en la comisión de una conducta disciplinaria, sin embargo, todo eso lo dice con relación a la autoridad disciplinaria, mas no con relación a la autoridad judicial accionada. Tan es así, que no indica cuáles son las pruebas que supuestamente dejó de

valorar el Consejo de Estado, o cuáles debió analizar y no lo hizo, o que lo haya hecho erróneamente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y que de haberlas ponderado, la Corporación judicial censurada hubieran variado eventualmente el sentido del fallo que cuestiona.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de este despacho, mediante providencia del 21 de marzo de 2017 se admitió la tutela y se ordenó vincular como tercero con interés a la Procuraduría General de la Nación, así como notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl.41). 4.2. La Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado

(fls.49-54) se manifestó a través de la Consejera ponente, quien solicitó declarar improcedente la tutela. Que lo que se expone en la tutela son las mismas razones de inconformidad que expuso la actora en su demanda ordinaria, por tanto lo que busca es revivir el debate probatorio y jurídico que culminó con la decisión que cuestiona. Dijo que la “acusación que la actora realiza, es una manifestación general que no se compadece con la técnica decantada por la jurisprudencia respecto de la tutela contra providencias judiciales, pues no se señala cuáles fueron las pruebas que no se analizaron en debida forma…ni la incidencia de estas en la prosperidad de los cargos de nulidad planteados contra los actos administrativos disciplinarios, demandados en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho donde se profirió la sentencia acusada”.

No obstante lo anterior, dijo que la Corporación expresamente analizó tanto los testimonios como los documentos que se aportaron a la investigación, y “en la sentencia acusada se pudo concluir que, las pruebas recaudadas tanto en la etapa procesal previa a la formulación de cargos, como las practicadas con posterioridad a la rendición de los descargos, fueron las que el ente demandado apreció de una manera conjunta para considerar responsable a la demandante”. Que lo que busca la actora es que el Juez de tutela obre como una instancia adicional, lo que es improcedente. 4.3. A la fecha de emitir este fallo no se conoce pronunciamiento de la entidad vinculada como tercero con interés.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

2. Análisis y decisión del caso

2.1. Mediante la presente acción constitucional pretende la actora se deje sin efectos la providencia del 9 de julio de 20154, mediante la cual en única instancia la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la actora contra la Procuraduría General de la Nación, radicación No.11001032500020130041800, y que en su lugar se ordene declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fue declarada responsable disciplinariamente y sancionada. 2.2. La Sala observa que en el asunto bajo examen no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez y, adicionalmente, tampoco 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa

de la Constitución. 4 El original de este fallo obra a flls.680-700 del expediente que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. cumple con el requisito relevancia constitucional, motivo por el cual se procede a despejar estos aspectos. 2.3. Requisito de inmediatez 2.3.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez. Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. Por tanto, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional indicó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado período es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”5. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la

vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. 5 Sentencia T-158 de 2006. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”6. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la mencionada sentencia de unificaciónaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”7 (Resaltado ajeno al texto citado) 2.3.2. Precisamente, como el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 5 de agosto de 20148 sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial

enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, en esa providencia también acudió a unas pautas para examinar las excepciones a la regla general, así: “Además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo 6 Cfr. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 8 Radicación No.11001-03-15-000-2012-02201-01, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Resaltado fuera de texto) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, deben consultarse los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta

Corporación. De manera tal que en cada caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 2.3.3. En el caso concreto no se cumple con este requisito, por lo siguiente: Mediante sentencia de única instancia del 9 de julio de 2015, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la cual la actora pretendía se declarase la nulidad de los actos administrativos en los que la Procuraduría General de la Nación la declaró responsable disciplinariamente y la sancionó. Esa sentencia fue notificada por Edicto del 6 de agosto de 20159. 9 Ver fl.701 del expediente que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El apoderado de la señora Rueda Forero, invocando el artículo 183 del C.C.A.10, interpuso recurso de súplica11, y mediante auto del 10 de octubre de 201612 fue rechazado por improcedente, porque ese recurso solo procede “contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente”. Al ser evidente que la decisión del 9 de julio de 2015 es una sentencia, es incuestionable que el apoderado de la actora estaba obligado de antemano a saber que legalmente el recurso de súplica era improcedente y que, por tanto, sería rechazado. Ahora, si la decisión que produce el supuesto agravio al derecho fundamental cuyo amparo pretende la accionante es el fallo del 9 de julio de 2015, y al haber

sido este notificado por edicto del 6 de agosto de esa anualidad, el término de seis meses para cuestionarlo se extendía hasta el 7 de febrero de 2016, y la acción de tutela fue presentada el 6 de marzo de 2017. Por eso, no es aceptable que se pretenda plantear que el término para cuestionar la sentencia del 9 de julio de 2015 se contaba a partir de la notificación del auto que rechazó el recurso de súplica. Pues, al tratarse de un recurso legalmente improcedente en ese caso, resultaba inane. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad de la accionante para haberla presentado luego de transcurrido más de un (1) año desde que fue notificada la sentencia del 9 de julio de 2015. Ni su situación encaja en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 10 Dispone el artículo 183 del C.C.A., que: “El recurso ordinario de súplica procederá en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente . Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito

dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. (…)”. 11 Obra ese escrito a fls.702-708 ídem. 12 Este auto obra a fl.711 (frente y reverso). Notificado por Estado del 13 de octubre de 2016 (reverso fl.711). 2.4. Relevancia constitucional 2.4.1. Este requisito general de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial tiene como finalidad: i) proteger la autonomía e independencia judicial, y ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De esta forma, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos13: El primero, consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Para esto “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo, radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso en el cual fue proferida la providencia cuestionada, en tanto que ese mecanismo constitucional, residual y subsidiario, fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para debatir las divergencias que se tenga frente a una decisión judicial. 2.4.2. El caso particular no cumple con este requisito, en tanto que la actora

afirma que se le vulnera su derecho fundamental al debido proceso, pero no precisa ni justifica en qué radica esa supuesta vulneración con ocasión de la providencia judicial que cuestiona. 13 Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicación No. 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Sección Primera del Consejo de Estado. Salvo anotar lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre las causales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, no señaló ni sustentó cuál es el supuesto defecto en concreto en el que pudo haber incurrido el Consejo de Estado en la decisión cuestionada. Por esto, al limitarse a exponer simples generalidades, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. Es más, y en gracia de discusión, revisada la providencia atacada para esta Sala es claro que, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, fue adecuadamente asumida por la Corporación Judicial demandada, y que lo que realmente pretende la accionante es convertir un mecanismo subsidiario y residual como es la tutela en una instancia adicional, situación que en sí misma genera su improcedencia. 2.5. Resultado de lo expuesto y considerado, la Sala declarará improcedente la presente tutela, por no reunir los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora LUZ YANETH RUEDA FORERO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ