CE-11001-03-15-000-2017-00608-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / LÍMITE INDEMNIZATORIO POR RETIRO DEL CARGO DE MIEMBRO DE LA FUERZA PÚBLICA FIJADO POR

LA CORTE CONSTITUCIONAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD

[P]ara la Sala es claro que si bien los funcionarios de la Policía Nacional cuentan con un régimen de carrera, prestacional y disciplinario especial, no es menos cierto que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-053 de 2015, dio aplicación expresa a los lineamientos fijados en la sentencia SU-556 del 2014 a casos como el fallado por el Tribunal Administrativo de Caldas, y que es objeto de cuestionamiento, lineamientos de los cuales resaltó el uso del monto de indemnización a reconocer como restablecimiento del derecho. Así las cosas, de declararse la nulidad de un acto administrativo de retiro, independientemente de la naturaleza del cargo que ocupe el funcionario policial, la autoridad judicial debe observar lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias de unificación antes mencionadas, en consideración a que se trata de indemnizar el daño cierto y efectivamente causado con independencia de la calidad del uniformado y la entidad en la que preste sus servicios. (…) considera la Sala que la autoridad judicial accionada, al ordenar a la parte actora al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha del retiro y hasta cuando se haga efectivo el reintegro, desconoció los topes indemnizatorios establecidos por la

Corte Constitucional, en sentencias de unificación que tienen un carácter vinculante, y por ende, vulneró el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de la Policía Nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 86 / LEY 909 DE 2004 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257

NOTA DE RELATORÍA: En la sentencia SU-556 de 2014, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en relación con los límites indemnizatorios que, a título de restablecimiento, se debe reconocer en los casos en que se ordena un reintegro.

De otra parte en la providencia se reitera el criterio de la Corporación respecto a la correlación que debe existir entre el monto de la indemnización con el daño efectivamente sufrido por el servidor público, sobre el tema ver la sentencia del 24 de noviembre de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-01066-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00608-00(AC)

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL - SECRETARÍA

GENERAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la acción de tutela interpuesta directamente por el apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en contra del Tribunal

Administrativo del Caldas.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Mediante escrito radicado el 6 de marzo de 20171 en la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 27 de septiembre del 2016, proferida por la autoridad judicial accionada, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Villavicencio, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Nilson de Jesús Pérez González, condenando a las entidad tutelante, al reconocimiento y pago de todos los salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir por el demandante, hasta el momento efectivo de su reintegro. A título de amparo constitucional solicitó: “PRIMERA: Que se declare que la Sentencia (sic) de segunda instancia del

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS – MAGISTRADA PONENTE DRA.

PATRICIA VARELA CIFUENTES, fallo de fecha 27-09-2016 y publicado mediante edicto fijado el 19-10-2016, dentro del proceso acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, radicado bajo número. 500011233100020152025901, demandante NILSON DE JESUS PÉREZ GONZÁLEZ, demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL, violó el derecho fundamental a la igualdad y al Debido (sic) Proceso (sic) de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, y se DEJE SIN EFECTOS los ordenado en el numeral cuarto de la sentencia de segunda proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, específicamente lo relacionado con el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha de desvinculación y hasta que se haga efectivo su reintegro y en consecuencia se ordene a dicho TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS – MAGISTRADA PONENTE DRA. PATRICIA VARELA CIFUENTES, que dentro del término 1 Folio 1. razonable, proceda a dictar sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por el Honorable Consejo de Estado y la Corte Constitucional en la sentencias cuyo desconocimiento se invocó.”2

La entidad accionante, tras precisar las razones por las cuales consideró que en el presente asunto se encuentran superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, alegó que con la providencia judicial cuestionada, la autoridad judicial incurrió en una vulneración a sus derechos fundamentales, dado que desconoció el precedente contenido en la sentencia de unificación SU-556 del 2014, adoptada

por la Corte Constitucional, en donde se fijaron reglas de decisión claras en torno al monto de indemnización a reconocer cuando se orden el reintegro de un funcionario público. Relató que en dicha oportunidad, el Tribunal Constitucional estableció que la indemnización procedente como restablecimiento del derecho conculcado, no puede ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salario, siendo necesario descontar los montos percibidos por el actor en virtud de relaciones laborales privadas o con el Estado, dependientes o independientes, aspecto que fue desconocido por la orden número 4 de la sentencia 27 de septiembre del 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas. Señaló que dicho aspecto fue reiterado en sentencia SU-053 del 2015, alegado que tanto el pronunciamiento del 2014, como el último de los referidos, ostentan un carácter vinculante para el ejercicio de la función jurisdiccional, siendo estricta su obediencia, salvo que se exponga motivos suficientes para apartarse de las razones de decisión allí expuestas. De otro lado, alegó que el Tribunal accionado, al momento de proferir su orden de restablecimiento en la forma en que fue consagra en la parte resolutiva de su fallo, incurrió en una decisión sin motivación, en tanto “el despacho judicial accionado no tuvo en cuenta, lo desarrollado por las sentencias unificadoras en cuanto a topes indemnizatorios en casos de reitero (…)”3.

2. Hechos probados y/o alegados La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

 El señor Nilson de Jesús Pérez González, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se estudiara la legalidad de la Resolución No. 023 del 19 de enero del 2005, expedida por el Comandante del Departamento de Policía del Meta, y por medio de la cual, se le retiró del servicio activo de la referida institución castrense. 2 Folios 7 y 8 del cuaderno de tutela. 3 Folio 15.  El referido proceso, al cual le correspondió el número de radicación 500013331000-2005-20259-00, fue conocido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Villavicencio, autoridad judicial que, en fallo del 19 de diciembre del 2011, negó las pretensiones de la demanda de nulidad.  Tras la correspondiente impugnación, el Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 27 de septiembre del 2016, revocó la decisión del a quo, para en su lugar, acceder a las solicitudes elevadas por el demandante y, en consecuencia, ordenado el restablecimiento del derecho, para lo cual, entre otros aspectos, condenó a la entidad demandada a “reconocer y pagar (…) los sueldos, prestaciones y demás emolumentos y haberes legales causados y dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta que se haga efectivo el reintegro, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.”

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Con auto del 9 de marzo de 20174, la Magistrada Ponente de esta providencia,

admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a la parte demandante y de los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas. Igualmente, vinculó en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo del Meta5 y al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, autoridades judiciales que conocieron de la actuación ordinaria cuestionada, así como al señor Nilson de Jesús Pérez González, demandante en la misma. 3.2. Contestación del Tribunal Administrativo del Meta Mediante escrito suscrito por el Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando, señaló que al no haber sido dicha autoridad judicial la que expidió el fallo cuestionado, se limita a lo que se encuentre demostrado en el trámite de la presente acción constitucional de amparo. El Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Villavicencio, a pesar de haber sido efectivamente notificados, guardaron silencio. 3.3. Otra actuación de primera instancia 4 Folio 40. 5 Este Tribunal fue vinculado, en la medida en que trámite la segunda instancia del proceso ordinario donde se dictó la providencia judicial cuestionada, hasta el momento previo a dictarse el fallo, cuando en virtud de acuerdos de descongestión, se remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas. Con auto del 30 de marzo del 20176, la Magistrada Ponente de la presente providencia, dispuso la notificación efectiva del señor Nilson de Jesús Pérez González, en su calidad de tercero con interés en las resultas del presente proceso. Lo anterior en la medida en que, tras la orden dictada en tal sentido en el auto

admisorio de la demanda, se verificó que la Secretaría General del Consejo de Estado efectuó dicha notificación a través de su apoderado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por él incoado, ello a pesar de que en el escrito de tutela, se aportó la dirección de notificación directa del referido tercero. En esa medida, se ordenó la notificación al mencionado. Tras lo anterior, el referido tercero con interés presentó escrito de intervención en los siguientes términos: En primer lugar, indicó que la acción de tutela presentada por la Nación – Ministerio de Defensa-Policía Nacional, pretende la apertura de una tercera instancia respecto de la actuación ordinaria, lo cual desconoce la naturaleza de la acción, más aún, cuando el juez ordinario de la causa, resolvió con fundamento en las pruebas y normas aplicables a su caso. Adicional a ello, alegó que desde la ejecutoria de la providencia hasta el momento en que se interpuso la acción de tutela, han transcurrido cerca de seis (6) meses, lo que permite derivar, en sus términos, un derecho adquirido por causa de una sentencia judicial ejecutoriada. En cuanto al sustento de la vulneración alegado en el escrito de tutela, refirió que no es procedente dar aplicación a la sentencia SU-556 del 2014, en la medida en que dicho precedente hizo referencia a empleados públicos nombrados en provisionalidad, lo cual, a su juicio, implica una diferencia fundamental, en la medida en que ocupó un cargo de carrera de la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por el apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991 y el Decreto 1069 de 2015.

2. Problemas jurídicos Le corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes:

(i) ¿Se superan, en el caso concreto, los requisitos de procedibilidad adjetiva? (ii) De resultar positiva la respuesta anterior, ¿desconoció la autoridad judicial accionada los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la entidad tutelante, al haberla condenado al pago de todos los salarios y 6 Folio 63. demás emolumentos dejados de percibir por el señor Nilson de Jesús Pérez González, presuntamente desconociendo los límites establecidos en las reglas de decisión de las sentencias SU-556 del 2014 y SU-053 del 2015?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver este problema, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) criterio de la Sección sobre el desconocimiento del precedente; (iv); y, finalmente, (v) un análisis del caso en concreto. 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de

20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8, por lo que procedió a unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9, observando al efecto los criterios fijados hasta el momento jurisprudencialmente. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de reciente sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 7 Consejo de Estado, Sentencia del 31 de julio de 2012. C.P. María Elizabeth García González.

Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela - Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 11 De manera general, dicha decisión consagró la necesidad de que la acción de tutela cumpla con unos presupuestos generales de procedibilidad –inmediatez, tutela contra tutela, subsidiaridad-, así como fijó las causales específicas de procedencia, los cuales denominó defectos, y dependiente de su naturaleza, pueden ser fáctico, sustantivo, procedimental, orgánico, por desconocimiento del presente o desconocimiento directo de la Constitución. 3.2. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Sobre este punto en particular, y en respuesta al primer problema jurídico expuesto en el numeral 2 del presente acápite, se realizan las siguientes

consideraciones:

(i) No existe reparo en cuanto al primero de los requisitos de procedibilidad, relacionado con que no se trate de una acción de tutela contra un fallo adoptado en un trámite de igual naturaleza, en la medida en que la sentencia cuestionada por la entidad tutelante, fue dictada en una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (ii) De otro lado, en lo atinente al requisito de inmediatez en el ejercicio de la petición de amparo, se observa que la decisión judicial atacada se dictó el 27 de septiembre del 2016, siendo notificada con edicto desfijado el 21 de

octubre del mismo año12, razón por la cual cobró ejecutoria hasta el 27 del mismo mes y año. Así las cosas, y considerando que la acción de la referencia se interpuso el 6 de marzo del 2017, encuentra esta Sala que se la misma fue presentada un poco más de cinco (5) meses después de la ejecutoria, por lo que se considera que se ejerció dentro de un plazo razonable. (iii) Finalmente, en lo que respecta al requisito de subsidiaridad, se tiene la sentencia del 27 de septiembre del 2016, se dictó con fundamento en el recurso de apelación presentado contra el fallo de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la actora, por lo que se entiende el agotamiento de los recursos ordinarios. En relación con los recursos extraordinarios, es de señalar que los alegatos presentados en el escrito de tutela, no se enmarcan dentro de las causales de revisión consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, así como tampoco en los presupuestos establecidos para el recurso de unificación de jurisprudencia, en los términos del artículo 257 ejusdem. De esta forma, procede la Sala al estudio de fondo de la petición de tutela elevada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 3.3. Desconocimiento del precedente La Sala precisa que constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como precedente. Resulta necesario resaltar “…que debe aceptarse que no todas las decisiones

judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son 12 Folio 34. Expediente de segunda instancia del proceso ordinario. el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”13 En otras palabras, para que pueda hablarse de precedente es indispensable que una Alta Corte, haga uso de su actividad creadora, cuando las exigencias del caso así lo ameriten, como sucede en aquellos eventos en que una Alta Corporación se enfrenta a un caso en el cual, después de haber analizado los supuestos fácticos, los fundamentos jurídicos existentes y apreciado en su conjunto los elementos probatorios allegados, no encuentra una solución expresamente consagrada en el ordenamiento jurídico, por ello debe realizar un análisis desde los criterios hermenéuticos –semántico, sistemático y funcional–, encontrando que para la solución del caso en estudio existe una laguna jurídica, la cual es necesario resolver mediante la analogía o la integración a partir de principios, dando como resultado la creación de una regla, trascendiendo la clásica función de subsunción y elaboración de silogismos. Respecto de la vinculatoriedad de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, en fallo del 17 de noviembre del 2016, en el expediente con radicación 11001-03-15-000-2016-00625-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, en donde se fijó posición al respecto en los siguientes términos: “Es tesis de esta Sala lo concerniente a la fuerza vinculante de las decisiones de la Corte Constitucional, así como lo es también su carácter prevalente sobre las

interpretaciones de las demás altas corporaciones, por cuanto el referido Tribunal tiene a su cargo la guarda de la supremacía de la Carta Política y, por lo tanto, resulta ser el intérprete autorizado de las disposiciones legales desde el punto de vista de su concordancia con los dictados de la Constitución14: “(…) cuando la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, fija el alcance de una norma a partir de los presupuestos constitucionales o la aplica de un determinado modo a un caso concreto, no está generando jurisprudencia, está fijando doctrina constitucional que, por envolver la interpretación de la Constitución, tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los jueces de la República, sin distingo alguno. (…) En ese sentido, cuando la Corte Constitucional fija el alcance de una norma constitucional, en el caso del control abstracto de constitucional o determina el alcance de un derecho constitucional fundamental, en ejercicio de su función de revisión de las acciones de tutela, sus decisiones pasan a formar parte de las fuentes del derecho y, por ende, vinculan a todos los jueces. En otros términos, el precedente de las llamadas Altas Cortes es obligatorio y vinculante, tanto para estos como para los jueces de inferior jerarquía y los demás órganos del Estado, quienes conociéndolo están obligados a su aplicación. (...) 13 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01 14 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis

(2016). Radicación: 11001-03-15-000-2016-00103-00. Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. En consecuencia, la Sección debe indicar que cambia así su postura sobre la materia y entiende que frente a criterios o posturas divergentes entre la Corte Constitucional y otra Alta Corporación, han de prevalecer los del Tribunal Constitucional, contenidos únicamente en sentencias de constitucionalidad y de unificación en tutela, siempre que la ratio decidendi se aplique al caso concreto y, por tanto, su desconocimiento configura el defecto de violación del precedente.” (Destacado por la Sala) Sobre la base del criterio expuesto, los pronunciamientos de la Corte Constitucional, cuando definen el contenido y alcance de un texto legal desde la perspectiva propia de los postulados superiores, prevalecen sobre las interpretaciones de las demás altas corporaciones, entre ellas el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Significa lo anterior que aún bajo la circunstancia de que una posición jurisprudencial haya hecho tránsito en cualquiera de las altas corporaciones, si tal criterio difiere del sentado por la Corte Constitucional, ha de prevalecer el de esta última, por cuanto en el ejercicio de sus funciones está fijando doctrina constitucional que tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los jueces de la República.” 3.3.1. Del desconocimiento del precedente en el caso concreto Sobre el punto de derecho que se debate en la presente acción de tutela, esta Sala de Sección, en fallo del 14 de febrero del 2017, radicación 11001-03-15-0002016-00143-01 (C.P. Rocío Araújo Oñate), decidió un caso de iguales características al sub judice, argumentos que se reiteran a efectos de la decisión que se adopta en la presente providencia: En primer lugar, en relación con la sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014, la Sala reitera el criterio expuesto en la providencia del 24 de noviembre de 2016, con ponencia del Consejero Alberto Yepes Barreiro, en la cual se indicó que la Corte Constitucional en la sentencia de unificación antes mencionada dispuso: “…que la jurisprudencia ha venido evolucionando en la dirección de vincular el monto de la indemnización con el daño efectivamente sufrido por el servidor público, el cual debe corresponder a lo dejado de percibir durante el tiempo en que aquél ha permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado, esto, con el fin de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación. En razón a lo anterior, fijó una regla, según la cual a la suma indemnizatoria a que tiene derecho el empleado público, habrá de descontársele todo lo que haya recibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente, sin que aquella sea menor a los 6 meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciendo, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta 24 meses, atribuible a la

ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio.”15 En efecto la Corte Constitucional indicó que 15 Consejo de Estado. Radicación 11001-03-15-000-2016-01066-01 “(…) es claro que una indemnización así concebida resulta excesiva en los términos de los artículos 1º y 25 de la Constitución Política. Ello por cuanto, con base en los mismos, no es posible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Por el contrario, se debe asumir que, como parte activa de un Estado Social de Derecho, esa persona contribuyó al desarrollo de la sociedad, en la medida en que ese concepto parte de la consideración de que el individuo es, en principio, capaz de auto sostenerse, y como tal, tiene la carga de asumir su propio destino, siendo excesivo y contrario a la equidad, indemnizarle como si desde el día de su desvinculación hubiere cesado de cumplir la carga de su auto-sostenimiento, y ésta se hubiere trasladado al Estado, quien fungía como empleador. (…) De este modo, la solución que fija como indemnización el pago de salarios desde la desvinculación hasta el reintegro efectivo, no solo desnaturaliza el derecho al trabajo, sino que además contraviene los principios estructurales sobre los cuales se edifica el Estado Constitucional y Social de Derecho, y en particular, la dignidad humana, el principio general de la autodeterminación y el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Entender y establecer una presunción general sobre la incapacidad de las personas para atender sus propias necesidades, y

sobre esta base edificar el alcance de las obligaciones del Estado, termina por anular al individuo mismo y por imponer obstáculos y barreras para el ejercicio de la autonomía individual. La solución propuesta invierte la lógica de las cosas, puesto que, justamente, nuestro modelo constitucional parte de la presunción general sobre la capacidad de las personas para definir el rumbo de su vida y para atender por sí mismas sus necesidades vitales. En ese contexto, no es de recibo una cuantificación de la indemnización por la injusta terminación del vínculo laboral, que tenga como punto de partida la consideración implícita conforme a la cual, a partir del acto de desvinculación, y hasta tanto se produzca el reintegro, cesó la obligación de la persona de asumir la responsabilidad de generar sus propios ingresos. Finalmente, cabe señalar que la responsabilidad individual por la auto-provisión de recursos, tiene como contrapartida la obligación del Estado de adoptar las medidas, positivas y negativas, para asegurar su goce efectivo por todas las personas, pero que esta obligación difiere sustancialmente del deber de atender y proveer directamente las prestaciones derivadas de todos y cada uno de los derechos constitucionales. Por tal motivo, entender que, en los supuestos sobre los que versa esta providencia, las entidades estatales tienen la obligación de pagar indefinidamente los salarios dejados de percibir desde la desvinculación del servidor público, de un cargo cuya estabilidad era tan sólo relativa, sobrepasa por mucho los deberes a cargo del Estado y la responsabilidad que le es imputable a título de daño por una conducta antijurídica.”16 Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala es claro que en “…la sentencia de

unificación 556 de 2014, estudió los casos en los que se desvinculó a personas que ocupaban en provisionalidad cargos de carrera, y estableció que, el monto de la indemnización debe corresponder con el daño efectivamente sufrido, de manera que su cuantificación debe coincidir con lo dejado de percibir durante el 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014. MP. Luís Guillermo Guerrero Pérez. tiempo que permaneció cesante con motivo del retiro injustificado.”17 Por otro lado, en la Sentencia SU-053 del 12 de febrero de 2015, la Corte Constitucional hizo referencia a la función constitucional de la Policía Nacional, luego de lo concluyó que: “42. Ahora bien, debido a la importancia de su misión institucional y a que, para su correcto funcionamiento, se hace necesario el seguimiento de códigos jerárquicos, disciplinarios y éticos estrictos, la Policía Nacional cuenta con un régimen de carrera, prestacional y disciplinario especial, cuya regulación es competencia principal del Legislador. En esa medida, se han desarrollado, por parte del Congreso o del Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias, diversas normas para establecer el referido marco normativo de carrera, prestacional y disciplinario de la Policía Nacional.” De otro lado, en la providencia de unificación referenciada en el párrafo anterior, la Corte Constitucional consideró como plenamente aplicables los criterios de indemnización fijados en la sentencia SU-556 del 2014, a los casos en l