CE-11001-03-15-000-2017-00615-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO FÁCTICO / DEFECTO SUSTANTIVO / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN PRESTACIONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y LA POLICÍA NACIONAL / PRINCIPIO DE

INESCINDIBILIDAD DE LA LEY

[L]a Sala estima que el vínculo laboral de la demandante fue directamente con la Policía Nacional, como personal civil, y, por lo tanto, la sentencia objeto de tutela sí incurrió en defecto fáctico, porque, a pesar de que la demandante tenía la condición de personal civil de la Policía Nacional, el tribunal concluyó lo contrario. Adicionalmente, el hecho de que tuviera la condición de personal civil no uniformado determinaba que el Decreto 1214 de 1990 sí le era aplicable para efectos prestacionales. Y, siendo así, al incorporarse al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, en el año 1995, la actora conservó el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990, en virtud del parágrafo del artículo 21 del Decreto 352 de 1994 (…) Y posteriormente, al incorporarse a la Policía Nacional con ocasión de la supresión del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, [la accionante] mantuvo el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990, por disposición del artículo 55 de la Ley 352 de 1997 (…) Por último, la Sala estima que la aplicación del Decreto 1214 de 1990 para

liquidar la pensión de la demandante no infringe el principio de inescindibilidad de la ley. (…) se destaca que la sentencia de tutela de primera instancia no ordenó que se aplicaran de manera concomitante el Decreto 2701 de 1988 y el Decreto 1214 de 1990, pues, en realidad, lo que concluyó fue que el régimen prestacional de la actora era el establecido en el Decreto 1214 de 1990 y, siendo así, esa es la normativa que debe aplicarse integralmente. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la decisión del a quo sí estuvo ajustada a derecho, toda vez que, en efecto, el régimen prestacional de la actora estaba determinado por la vinculación laboral que se dio en el año 1991, lo que determinaba que su régimen prestacional era el previsto en el Decreto 1214 de 1990, que se aplica integralmente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2701 DE 1988 / DECRETO 1214 DE 1990 / DECRETO 352 DE 1994 - ARTÍCULO 21 / LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00615-01(AC)

Actor: FLOR ÁNGELA CARO TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN D

La Sala decide la impugnación interpuesta por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, contra la sentencia del 4 de abril de 20171, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que resolvió2: PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Flor Ángela Caro Torres, a través de apoderado, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 1 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección D dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Flor Ángela Caro Torres contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. En su lugar, ORDENAR a la referida corporación judicial que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto apoderado judicial, la señora Flor Ángela Caro Torres pidió la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 1º de septiembre de 2016, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en segunda

instancia, denegó las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Policía Nacional. Concretamente, formuló las siguientes pretensiones3: (…) 1.2.1 Dejar sin efecto la sentencia de fecha 1º de septiembre de dos mil dieciséis (2016), expedida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de la referencia, con la que revocó, en apelación, la sentencia de primera instancia expedida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, que había accedido parcialmente a las súplicas de la 1 Folios 101-115 del expediente. La Sala pone de presente que la impugnación contra la sentencia de tutela primera instancia fue concedida el 17 de octubre de 2017 (folio 150). 2 Folios 114 (vuelto) y 115 del expediente. 3 Folio 2 del expediente. demanda instaurada por la accionante contra la Policía Nacional, sobre el reajuste de su mesada pensional y, además, condenó en costas a la demandante. 1.2.2 Ordenar a la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca someter a reparto la apelación interpuesta por ambas partes contra la sentencia de primer grado, con exclusión de la Subsección “D”, para que se resuelva conforme a derecho y según las pautas que le fije la providencia que se dicte en atención a esta tutela, y en caso de ser favorable confirmar la de primera instancia con las siguientes modificaciones que se consideran convenientes para mayor claridad y

precisión de las condenas: Al punto tercero. Condenar a la demandada a reajustar o reliquidar la mesada pensional de la demandante teniendo en cuenta los factores salariales contenidos en el art. 102 del DL. 1214 de 1990 (sueldo básico mensual, prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, auxilio de transporte y la doceava parte de la prima de navidad), en los montos y porcentajes establecidos en los respectivos artículos del título III del referido decreto, adicionando los montos totales mensuales de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC); pagarlos desde que se hicieron exigibles sin perjuicio de la prescripción cuatrienal y de deducir, durante el mismo periodo, las sumas que se le hubieren cancelado por concepto de bonificaciones, primas y subsidios del régimen del DL. 2701 de 1988. Al punto cuarto. Condenar a la demandada a que en lo sucesivo aplique a la demandante en su integridad el régimen prestacional y pensional establecidos en los Títulos III y VI del DL. 1214 de 1990 y demás normas que lo modifiquen y adicionen, tal como lo dispuso el art. 55 de la Ley 352 de 1997.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que la señora Flor Ángela Caro Torres ingresó a la Policía Nacional el 2 de septiembre de 19914, como operaria, en la categoría de adjunto tercero y, para la prestación de los servicios, fue asignada al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

Que, el 2 de octubre de 19955, la señora Flor Ángela Caro Torres fue incorporada

al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 03. Que, por virtud de la Ley 352 de 1997, el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional fue suprimido y la señora Caro Torres fue nombrada en la Dirección de Bienestar de la Policía Nacional, desempeñándose 4 Folio 46 del expediente. 5 Folio 47 del expediente. en esa dependencia hasta la fecha en que cumplió el tiempo de servicio de retiro, el 23 de junio de 2011. Que, mediante Resolución 1386 del 28 de septiembre de 20116, la Dirección General de la Policía Nacional reconoció pensión de jubilación a Flor Ángela Caro Torres. Que, el 20 de enero de 2014, la señora Caro Torres solicitó a la Dirección General de la Policía Nacional que le reconociera el pago por concepto de prima de actividad, prima de alimentación, prima de servicios, subsidio familiar y auxilio de transporte, desde el 2 de octubre de 1995 y hasta la fecha de retiro del servicio, así como también el correspondiente reajuste prestacional. Que, por oficio S-2014-006196/ARAFI-GUTAH-2.44 del 10 de febrero de 2014, la Policía Nacional denegó la petición de Flor Ángela Caro Torres. Que, ante esa situación, la señora Caro Torres presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los factores salariales y el reajuste prestacional. Que, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2015, el Juzgado Cuarto

Administrativo de Descongestión de Bogotá declaró la nulidad del acto demandado y condenó a la Policía Nacional a reconocer a favor de la demandante la prima de actividad, la prima de alimentación, el subsidio familiar y auxilio de transporte, a partir del 2 de octubre de 1995, pero, en aplicación de la prescripción cuatrienal, limitó el pago a aquellas sumas de dinero causados a partir del 20 de enero de 2010. Además, el juzgado ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales —que comprendían la pensión de jubilación—, con inclusión de esos factores salariales reconocidos. En síntesis, las razones del juzgado fueron:  Que, conforme con los artículos 20 y 21 del Decreto 352 de 1994, los empleados públicos que prestaban los servicios en alguna de las dependencias de la Policía Nacional y fueron incorporados al Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional quedaron cobijados por los siguientes regímenes: i) en materia salarial, por el régimen establecido por el Gobierno Nacional para el instituto, y ii) en materia prestacional, por 6 Folios 53 y 54 del expediente. el Decreto 1214 de 1990, que era la normativa que los regía antes de la incorporación al instituto.  Que el régimen salarial establecido para el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional dispuso, en el artículo 2º del Decreto 171 de 1996, que los miembros del personal civil de la Policía Nacional que fueron incorporados tenían derecho a conservar las primas y emolumentos que percibían antes de la incorporación.  Que, al suprimir el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía

Nacional, la Ley 352 de 1997 mantuvo los regímenes salarial y prestacional de los empleados, de ahí que los incorporados al instituto — que venían desempeñándose previamente en la Policía Nacional— siguieron cobijados por el Decreto 1214 de 1990 en materia prestacional y por el régimen salarial fijado por el gobierno.  Que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el personal que, luego de la supresión del Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, retornó al Ministerio de Defensa Nacional conservaba el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990, siempre y cuando la vinculación inicial haya sido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.  Que, en el caso concreto, la demandante ingresó a la Policía Nacional en el año 1991, es decir, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, y, por ende, mantuvo el régimen del Decreto 1214 de 1990.  Que, en consecuencia, procedía el reconocimiento y pago de la prima de actividad, el subsidio familiar, la prima de alimentación y el auxilio de transporte, que fueron dejados de pagar cuando la señora Caro Torres ingresó al Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. Que, por ende, también procedía el reajuste de las prestaciones sociales con inclusión de esos factores salariales.  Que, sin embargo, no había lugar a pago o reajuste alguno por concepto de prima de servicios, prima de navidad o prima de vacaciones, toda vez que la entidad demandada sí continuó pagando esos emolumentos.

 Que, en virtud de la prescripción cuatrienal, prevista en el 129 del Decreto 1214 de 1990, solo había lugar al pago de los factores causados con posterioridad al 20 de enero de 2010, pues la petición ante la entidad fue presentada el 20 de enero de 2014. Que las partes apelaron esa decisión y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por providencia del 1º de septiembre de 2016 (objeto de tutela), revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. En resumen, los argumentos del tribunal fueron: i) que la Ley 62 de 1993 creó el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional como un establecimiento público del orden nacional y, en ese sentido, los artículos 20 y 21 del Decreto 352 de 1993 estipularon que el régimen salarial y prestacional era el expedido por el Gobierno Nacional para los empleados de la Rama Ejecutiva; ii) que, luego de la supresión del Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, los empleados que retornaron a las plantas de personal del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional mantuvieron los regímenes salariales y prestacionales que los cobijaba en el instituto, en virtud de los artículos 55 y 56 de la Ley 352 de 1997; iii) que, de acuerdo con la sentencia del 11 de marzo de 20137, expedida por otra subsección de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca «los empleados o trabajadores oficiales que ingresaron a la Dirección de Sanidad

Militar de forma posterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, después del 23 de diciembre de la misma anualidad, no serán beneficiarios del Decreto 1214 de 1990»8; iv) que si bien la demandante fue vinculada a la Policía Nacional en el año 1991, lo cierto era que esa vinculación se hizo con destino al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, que, por tratarse de un establecimiento público, la excluía de la aplicación del Decreto 1214 de 1990, según el inciso 2º del artículo 2º del esa normativa9, y v) que, de hecho, cuando aceptó el nombramiento en el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, la demandante quedó sujeta al régimen salarial de esa entidad, régimen que, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 352 de 1997, se mantuvo cuando fue nombrada en la Dirección de Bienestar de la Policía Nacional.

3. Argumentos de la tutela La señora Flor Ángela Caro Torres adujo que la providencia judicial cuestionada incurrió en los siguientes vicios de fondo: 3.1. Defecto fáctico Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, desconoció las pruebas que demostraban que la señora Caro Torres ingresó a la Policía Nacional el 2º de septiembre de 1991, como personal civil. Que el hecho de haber sido asignada al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional no la despojaba de su condición de miembro de personal civil de la Policía, como equivocadamente concluyó el tribunal. 3.2. Defecto sustantivo

7 Expediente 2012-00736-01 8 Folio 42 del expediente. 9 En consecuencia, las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo. Que, para definir el régimen prestacional que cobijaba a la actora al momento de ser incorporada al Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no debió aplicar el artículo 21 del Decreto 352 de 199410, toda vez que esa norma va destinada para aquellas personas que no tenían vínculo laboral con la Policía Nacional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Que, como la demandante estaba vinculada a la Policía Nacional desde el año 1991, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la norma aplicable era el parágrafo del 21 del Decreto 352 de 199411, que disponía que el régimen prestacional era el Decreto 1214 de 1990. Que, en resumen, para definir la aplicación del Decreto Ley 1214 de 1990 no era relevante la fecha de ingreso al instituto, sino la fecha de ingreso a la Policía Nacional, que, en el caso de la demandante, se produjo antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Que, por lo tanto, al retornar a la Policía Nacional, luego de la supresión del

Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, la demandante conservaba el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990. Que, en consecuencia, la pensión de jubilación de la demandante debió ser liquidada con la inclusión de los factores establecidos en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990, que deben ser cuantificados conforme con lo establecido en el título II. 3.3. Desconocimiento del precedente judicial Que la sentencia del 1º de septiembre de 2016 desconoció el precedente judicial fijado en sede tutela por las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado, 10 ARTICULO 21. REGIMEN PRESTACIONAL. Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, quedarán sometidos a los sistemas generales de pensiones y salud establecidos en la Ley 100 de 1993. En lo relativo a las demás prestaciones sociales, se les aplicará el Decreto-ley 2701 de 1988. 11 PARAGRAFO. En concordancia con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los empleados públicos y trabajadores oficiales, que al entrar en vigencia el presente decreto se encuentren prestando sus servicios en las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social o cualquier otra dependencia de la Policía Nacional, y por lo tanto se hallen sometidos al régimen establecido en el Decreto-ley 1214 de 1990, e ingresen al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuarán cobijados por el régimen de seguridad y bienestar social establecido en el Título VI del precitado Decreto-ley 1214 de 1990.

que en casos similares han amparado los derechos fundamentales de los pensionados de la Policía Nacional. 3.4. Error inducido Que, posiblemente, la providencia judicial cuestionada incurrió en error inducido, al acoger los argumentos de defensa utilizados por la Policía Nacional en el proceso ordinario.

4. Intervención de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad judicial demandada) A pesar de que se le notificó, la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre los hechos que originaron la presente acción de tutela.

5. Intervención de la Policía Nacional (entidad demandada en el proceso ordinario) El secretario general de la Policía Nacional pidió que la tutela se declarara improcedente. En concreto, expuso: Que la acción de tutela es improcedente para obtener la revocatoria de una decisión jurisdiccional, porque eso implicaría desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, además de atentar contra la seguridad jurídica. Que la autoridad judicial competente ya enjuició el acto administrativo que reconoció y liquidó la pensión de la actora y concluyó que se ajustaba a derecho.

Que, en todo caso, la demandante no se encuentra ante un perjuicio irremediable, porque actualmente devenga la pensión de jubilación. Que, en cuanto al fondo del asunto, a la demandante no le era aplicable el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990, toda vez que ingresó al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional en el año 1995, es decir, después de la vigencia de la Ley 100 de 1993. Que, según los artículos 19 y 21 de la Ley 352 de 1994, las personas que

prestaron los servicios al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional tenían la condición de empleados públicos o trabajadores oficiales, según el caso, y se les aplicaba el régimen prestacional del Decreto 2701 de 199812. Que, de hecho, la pretensión de la actora desconoce el principio de inescindibilidad, por cuanto solicita que la pensión se liquide con los factores descritos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, «pero a su vez pretende seguir siendo beneficiaria de la pensión de jubilación conforme al Decreto 2701 de 1988»13.

6. Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de abril de 2017, amparó los derechos fundamentales de la actora y, en consecuencia, dejó sin efectos la providencia judicial cuestionada y ordenó a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiriera una nueva sentencia en la que aplicara el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990. En resumen, las razones de la decisión del a quo fueron: Que, en efecto, sí se configuró el defecto fáctico, porque la autoridad judicial demandada no valoró la hoja de servicios de la demandante14, que acreditaba que la señora Caro Torres ingresó a la Policía Nacional el 2 de septiembre de 1992.

Que, además, el tribunal tampoco tuvo en cuenta la Resolución 1386 del 28 de septiembre de 201115, que demostraba que la actora sí era destinataria del Decreto 1214 de 1990, pues la pensión de jubilación fue reconocida con el tiempo

de servicios y el monto previsto en esa normativa. Que, debido a esa falta de valoración probatoria, la sentencia del 1º de septiembre de 2016 también adolece de defecto sustantivo, porque no aplicó correctamente los artículos 21 del Decreto 352 de 1994, 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 de la Ley 352 de 1997, que establecían un régimen de transición a favor de los empleados públicos que, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, estuvieren prestando los servicios en el Ministerio de Defensa o cualquier 12 Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional. 13 Folio 95 (vuelto) del expediente. 14 Folio 50 del expediente. 15 Folios 64-54 del expediente. dependencia de la Policía Nacional. Que, justamente, ese régimen de transición, al que pertenecía la actora, le permitía ser beneficiara de las disposiciones del Decreto 1214 de 1990.

7. Impugnación El secretario general de la Policía Nacional impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegara el amparo. En concreto, expuso: Que el a quo se equivocó al concluir que Flor Ángela Caro Torres estaba vinculada a la Policía Nacional desde el año 1991, pues, en realidad, la vinculación del año 1991 se hizo con destino al Fondo Rotatorio de la Policía

Nacional, que, según artículo 7 del Decreto 1512 de 2000, es una entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Que, por ende, la demandante se vinculó propiamente a una unidad de la Policía Nacional en el año 1995, cuando la Ley 100 de 1993 ya estaba vigente y, por ende, la normativa a aplicar era el Decreto 2701 de 1988. Que, por otra parte, liquidar la pensión de la demandante con el Decreto 1214 de 1990 implicaría desconocer el principio de inescindibidlidad, toda vez que esa prestación fue reconocida conforme con el Decreto 2701 de 1988.

8. Intervención de la parte actora en segunda instancia El apoderado de la demandante pidió que se desestimara la impugnación y se confirmara la sentencia de tutela de primera instancia. En síntesis, adujo: i) que la señora Caro Torres sí estuvo vinculada a la Policía Nacional desde 1991, tanto así que, al reconocerle la pensión, se le computó el tiempo de servicio a la Policía Nacional sin solución de continuidad; ii) que la permanencia en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional no afectaba el derecho a pensionarse conforme con el Decreto 1214 de 1990; iii) que el Decreto 1512 de 2000 no era pertinente, pues se refiere a entes descentralizados y no a la Policía Nacional, y iv) que no se viola el principio de inescindibilidad, porque se pide la aplicación del Decreto 1214 de 1990 en su integridad.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales

A partir del año 201216, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii)

desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 17 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, al concluir que el régimen prestacional de la actora estaba determinado por la vinculación laboral que se dio en el año 1991, mas no por vinculación al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, que surgió en el año 1995. Además, deberá analizarse si la

decisión de a quo desconoce el principio de inescindibilidad de la ley.

3. Solución del caso En primer lugar, la Sala destaca que no hay discusión frente al hecho de que la señora Flor Ángela Caro Torres tuvo un vínculo laboral en el año 1991, a partir del cual empezó a prestar los servicios en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

La controversia surge en cuanto a si la vinculación de la actora se produjo como personal civil de la Policía Nacional, regida por el Decreto 1214 de 1990, o si, por el contrario, se trató de una vinculación como empleada de un establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, cuyo régimen prestacional estaba determinado por el Decreto 2701 de 198818. De ese depende, pues, la configuración o no del defecto fáctico, en tanto que la sentencia del 1º de septiembre de 2016 (objeto de tutela) no le otorgó esa condición (personal civil de la Policía Nacional) a la demandante. 18 ARTÍCULO 1o. ALCANCE. El presente Decreto determina el Régimen de Prestaciones Sociales y Asistenciales, aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa nacional. La tesis de la Policía Nacional está sustentada en el inciso segundo del artículo 1214 de 1990, que establece que «las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal

civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo». Ahora bien, para el año 1991, fecha de vinculación de la demandante, los artículos 1 y 2 del Decreto 2353 de 197119 disponían que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional era un establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa Nacional. Por otro lado, la señora Caro Torres sostiene que su vínculo laboral se produjo directamente con la Policía Nacional y que prestó los servicios al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional porque se le destinó a esa unidad, circunstancia que no le hacía perder la condición de personal civil de la Policía Nacional. A juicio