CE-11001-03-15-000-2017-00672-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR CONFIGURARSE EL

FENÓMENO DE LA COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE TEMERIDAD EN

LA ACCIÓN DE TUTELA

[L]a Sala evidencia una actuación desleal por parte de la demandante en la presentación de las acciones de tutela idénticas, en tanto en el escrito de la demanda se observa que la misma juramentó no haber presentado una acción constitucional por los mismos hechos, lo que refuerza la tesis de la temeridad. A este hecho, cabe agregar que el supuesto cambio de criterio jurisprudencial que justificaría la presentación de la misma acción carece de asidero jurídico, además de tratarse de una actuación que desgasta de manera innecesaria la administración de justicia. Con la declaratoria de temeridad en materia de tutela, deviene a menudo la declaratoria de “cosa juzgada constitucional” sobre la primera de las acciones promovidas, hecho que una vez verificado, determina que las tutelas con misma identidad presentadas subsiguientemente sean improcedentes (...) se verificó que en el caso operaron los fenómenos de la temeridad y la cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante pronunciamientos de primera instancia de 4 de octubre de 2014, y de segunda instancia de 26 de febrero de 2015, las Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación habían negado el amparo solicitado por la actora, en un caso que comparte identidad de partes, causa petendi, y objeto como el aquí presentado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 38

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del fenómeno de la temeridad, consultar la sentencia T-661 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00672-01(AC)

Actor: NOHORA LUCELLY REINA ARENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación1 promovida por la accionante, mediante apoderado judicial, contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que rechazó 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. por improcedente el amparo constitucional, por encontrar configurado el fenómeno de la cosa juzgada.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La accionante afirmó que mediante Resolución Nº 2713 de 28 de diciembre de 2011, fue nombrada en provisionalidad para ejercer el cargo de profesional universitario, código 219, grado 6, en la Alcaldía de Villavicencio, vínculo que se dio por terminado a través de la Resolución Nº 1089 de 21 de junio de 2012,

expedida por la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio. Indicó que inconforme con la anterior determinación, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento de la que conoció, en primera instancia, el Juzgado Administrativo del Circuito de Villavicencio, quien negó las pretensiones luego de concluir que el acto demandado no adolecía de errónea o falsa motivación. Refirió que el recurso de apelación correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, que a través de sentencia de 22 de abril de 2014, confirmó el fallo de primera instancia. Con base en lo anterior, la accionante interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Meta, mediante escrito presentado el 13 de marzo de 20172.

2. Fundamentos de la acción La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por cuanto desconoció el precedente jurisprudencial existente sobre retiro de empleados nombrados en provisionalidad3, que, declara, “impone realizarlo a través de acto motivado en las causales legales para ello”. 2 Folio 1 del cuaderno de tutela. 3 Sentencias SU-054 de 2015, SU-556 de 2014 y SU-917 de 2010 de la Corte

Constitucional.

3. Pretensiones La parte demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO e IGUALDAD en cuanto a la aplicación del precedente judicial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para el tema recurrente de la forma de desvinculación de empleados vinculados bajo la modalidad de provisional.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior dejar sin valor y efecto la providencia de fecha de 22 de abril de 2014 proferida por el Tribunal

Administrativo del Meta, Sala de Decisión No 2 dentro del caso de la Señora NOHORA LUCELLY REINA ARENAS, de acuerdo con los argumentos expuestos en la presente tutela.

TERCERO: Se proceda a ordenar la emisión de una nueva decisión que acoja el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en cuanto a la motivación de los actos administrativos de desvinculación para empleados vinculados en la modalidad de provisionalidad”

4. Pruebas relevantes Obra en el expediente copia de la sentencia de 22 de abril de 2014, emanada del Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó el fallo de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por la accionante contra el municipio de Villavicencio.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Meta La autoridad judicial demandada solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, por cuanto, expresa, el defecto alegado no se configura, pues la sentencia objetada fue proferida con fundamento en las pruebas allegadas al proceso y las normas aplicables al caso.

Estimó que la tutela interpuesta es improcedente, en tanto la accionante, en una ocasión anterior, interpuso una acción de tutela para cuestionar los mismos pronunciamientos proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento que promovió contra el municipio de Villavicencio, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado, por lo que se configuraría el fenómeno de la cosa juzgada y,

adicionalmente, habría temeridad. 5.2. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Villavicencio, en calidad de tercero interesado en el resultado del proceso, se opuso a la solicitud de tutela y pidió que se denegaran las pretensiones, por cuanto, declaró, en esa oportunidad el tribunal de segunda instancia asumió la tesis sostenida por el Consejo de Estado, que determina que los empleados nombrados provisionalmente en empleos de carrera administrativa no son titulares de estabilidad alguna en el desempeño de sus funciones y que su remoción es discrecional.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 4 de mayo de 2017, rechazó por improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante, luego de encontrar que se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada.

A esta conclusión llegó luego de verificar que bajo el radicado 2014-02479, esa misma Sección del Consejo de Estado, mediante fallo de primera instancia de 4 de octubre de 2014, negó una acción de tutela presentada por la actora, en un caso que comparte identidad de partes, causa petendi, y objeto como el aquí presentado. Agregó que la Sección Cuarta de esta Corporación confirmó dicha decisión, en sentencia de 26 de febrero de 2015. Si bien el a quo no interpuso ninguna sanción por este hecho, pues consideró que el mismo obedeció a que la actora tenía el convencimiento de que por agregar algunos hechos a la nueva demanda se entendería que se trataba de una acción

diferente a la impetrada anteriormente, declaró improcedente el amparo solicitado, habida cuenta de que se había configurado la cosa juzgada, por existir un pronunciamiento con efecto inter partes que modificó sustancialmente la relación jurídica objeto de litigio.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, por cuanto, indicó, la solicitud no “adolece de la figura de la cosa juzgada”, pues frente a la anterior tutela presentada, en esta “surge un hecho nuevo que es que el Tribunal del Meta cambió su posición (…) para los casos de retiro de empleados vinculados a la administración bajo la modalidad de provisionalidad, cuyo retiro solo puede producirse mediante acto motivado.” Sostuvo que conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C543 de 1992, “no es admisible constitucionalmente la imposición jurisprudencial de un término de caducidad en la acción de tutela”, por lo que, declaró, el estudio de la inmediatez guarda relación con la interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, temas en los que la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene preeminencia frente a la de otros órganos de cierre, a lo que agregó que “la falta de inmediatez declarada reprodujo un acto declarado inexequible”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo

2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si, como fue declarado en primera instancia, en el presente asunto se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, o si, como lo declara la accionante, el cambio en la jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Meta sobre la motivación requerida para el retiro de funcionarios públicos en provisionalidad justifica la interposición de una nueva tutela con identidad de partes, causa y objeto a una ya decidida en la jurisdicción constitucional.

3. Improcedencia de la acción de tutela por duplicidad de acciones de tutela De acuerdo con lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 “cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes (…)”.

En armonía con aquél precepto, se prevé que quien acude a este mecanismo de protección constitucional, efectúe el juramento de no haber presentado otra petición idéntica. De esta manera, se busca salvaguardar el principio de seguridad jurídica que resguarda las decisiones adoptadas por los jueces de la República, así como mantener los efectos de la cosa juzgada que implica “que las partes no puedan discutir de nuevo sus pretensiones cuando ellas fueron resueltas, toda vez que dicho principio concede a las sentencias el carácter de inmutables, definitivas,

vinculantes y coercitivas4”. De acuerdo con ello, para verificar la duplicidad de acciones de tutela el juez corresponde al juez constitucional establecer los siguientes elementos: identidad de partes, de hechos, de pretensiones y la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda5. En esa línea, la Corte Constitucional se ha referido a las consecuencias que se derivan del hecho de presentar acciones de tutela idénticas, ya sea de forma simultánea o sucesiva, en el sentido que corresponde al juez de tutela declarar la improcedencia sin que pueda efectuarse un estudio de fondo, pues en esos casos “la acción pierde su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de derechos fundamentales para convertirse, en una vía de actuación deshonesta frente al Estado, o bien en una acción que socave los mínimos de seguridad exigidos a un ordenamiento que pretende dar fin a los conflictos sociales y a las decisiones6”. 4 Corte Constitucional Sentencia T-719 de 2015, MP Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicado 25000-23-41-000-2016-02173-01 CP Stella Jeannette Carvajal Basto. En igual sentido, Radicado 17001-23-33-000-2016-00612-01 CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Corte Constitucional Sentencia T-661 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva.

4. Estudio y solución del caso concreto La Sala advierte que las pretensiones de la solicitud de tutela están inmersas dentro de la figura jurídica de la temeridad, sobre la cual se refirió la Corte Constitucional, en sentencia T-661 de 20137.

En dicha providencia, resaltó que en los eventos en los que una misma persona instaura tutelas de manera sucesiva en las que converge identidad de partes, hechos y pretensiones, es preciso estudiar si ha operado el fenómeno de la temeridad, establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. Señaló igualmente que debe verificarse que no haya justificación para la presentación de una nueva demanda, con lo que se comprueba que lo que explica el número de acciones instauradas es el actuar de mala fe del accionante. Dicha posición fue reiterada por la Corte Constitucional en sentencia T-001 de 20168. En ese orden de ideas, es claro para la Sala que en el asunto de la referencia se cumplieron los mencionados presupuestos (identidad de partes, de objeto y de causa petendi), a saber: Rad. 2014-02479 Rad. 2017-00672

Identidad de partes Accionante: Nohora Accionante: Nohora

Lucelly Reina. Lucelly Reina.

Accionados: Tribunal Accionados: Tribunal Administrativo del Meta Administrativo del Meta y Juzgado 7º Administrativo de Villavicencio Identidad de objeto / Pretensión: dejar sin Pretensión: dejar sin Pretensiones efectos las sentencias efectos las sentencias de primera y segunda de primera y segunda instancia en el proceso instancia en el proceso de nulidad y de nulidad y restablecimiento que restablecimiento que impetró. impetró.

7 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 8 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Identidad de causa La accionante interpuso La accionante interpuso demanda de nulidad y demanda de nulidad y

restablecimiento contra restablecimiento contra el municipio de el municipio de Villavicencio, con el fin Villavicencio, con el fin de que se declarara la de que se declarara la ilegalidad del acto ilegalidad del acto administrativo mediante administrativo mediante el que fue desvinculada el que fue desvinculada de dicho ente. de dicho ente. Adicionalmente, la Sala evidencia una actuación desleal por parte de la demandante en la presentación de las acciones de tutela idénticas, en tanto en el escrito de la demanda se observa que la misma juramentó no haber presentado una acción constitucional por los mismos hechos, lo que refuerza la tesis de la temeridad. A este hecho, cabe agregar que el supuesto cambio de criterio jurisprudencial que justificaría la presentación de la misma acción carece de asidero jurídico, además de tratarse de una actuación que desgasta de manera innecesaria la administración de justicia. Con la declaratoria de temeridad en materia de tutela, deviene a menudo la declaratoria de “cosa juzgada constitucional” sobre la primera de las acciones promovidas, hecho que una vez verificado, determina que las tutelas con misma identidad presentadas subsiguientemente sean improcedentes. Al respecto indicó la Corte Constitucional en la precitada sentencia: “Como regla general, cuando el juez constitucional resuelve un asunto en concreto y posteriormente la Corte decide sobre su selección, la decisión judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante. Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la propia

Corte, y cuando no lo selecciona, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y material. Por tanto, no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto , pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico. 2.4 En este sentido, la Corte ha precisado que, en principio, no le es dado a la jurisdicción constitucional estudiar varias acciones de tutela cuando ellas han sido puestas con el objeto de defraudar al Estado, pero tampoco está autorizada para estudiar tutelas relativas a asuntos sobre los cuales pesa ya la cosa juzgada constitucional. En ambos eventos la tutela debe ser declarada temeraria y/o improcedente, pues en ellos la acción pierde su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de derechos fundamentales para convertirse, en una vía de actuación deshonesta frente al Estado, o bien en una acción que socave los mínimos de seguridad exigidos a un ordenamiento que pretende dar fin a los conflictos sociales y a las decisiones sobre los mismos” (Negrilla y subrayado de la Sala). En este sentido, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, pues se verificó que en el caso operaron los fenómenos de la temeridad y la cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante pronunciamientos de primera instancia de 4 de octubre de 2014, y de segunda instancia de 26 de febrero de 2015, las Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación habían negado el amparo solicitado por la actora, en un caso que comparte identidad de partes, causa

petendi, y objeto como el aquí presentado.

5. Razón de la decisión La Sala confirmará el fallo de primera instancia, en razón a que no es procedente el estudio de fondo de la acción de tutela, toda vez que sobre la misma operó el fenómeno de la temeridad y se configuró la cosa juzgada constitucional, entre la presente solicitud y aquella formulada por la actora bajo el radicado 2014-02479 ante la Sección Segunda de esta Corporación.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 4 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera