CE-11001-03-15-000-2017-00728-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL

[L]a Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, si el accionante se limita a controvertir el criterio del Tribunal contrario a sus intereses, expuesto en sentencia en la que existe plena identidad entre el problema jurídico resuelto y el que se propuso como fundamento de la solicitud de amparo constitucional? (…) En la decisión impugnada se denegó el amparo de los derechos invocados con fundamento en que el problema jurídico planteado en la solicitud, coincide en su integridad con el resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora. En esa medida, siendo la tutela una acción residual y subsidiaria que solo procede en tanto no existan otros mecanismos judiciales de defensa, el a quo determinó que la similitud argumentativa entre lo expuesto en el proceso ordinario y el sustento de esta acción constitucional demostraba que la intención de la parte demandante era abrir una instancia adicional dentro del debate procesal que ya se encontraba concluido, en tanto que lo entonces decidido fue contrario a los intereses de la demandante (…) se advierte que en el presente asunto la solicitud de amparo constitucional no cumple con el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consistente en la relevancia constitucional del asunto examinado. Esta exigencia, debe recordarse, impone para el actor una carga argumentativa que demuestre de forma suficiente, que su planteamiento no obedece a la simple inconformidad con

la apreciación judicial o una controversia sobre cuestiones meramente legales, y que por lo contrario, se trata de un debate acerca de la vulneración de derechos fundamentales. Ello por cuanto, el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional del proceso ordinario. Por tal motivo, en el presente asunto se impone confirmar la sentencia que denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora, al haber quedado demostrada la ausencia de fundamentos suficientes que permitan desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que acompañan a la sentencia de 25 de noviembre de 2016 atacada por esta vía constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00728-01(AC)

Actor: BLANCA STELLA SCARPETA ZAPATA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el apoderado judicial de la señora Blanca Stella Scarpetta Zapata en contra del fallo proferido el 4 de mayo de 2017 por la Sección Quinta de esta Corporación, en el cual se denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Blanca Stella Scarpetta Zapata solicitó la tutela de los derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social

y al mínimo vital que estimó vulnerados con ocasión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 25 de noviembre de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 76001 33 31 002 2011 00404 01 y que denegó el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes.

II. HECHOS Y CONCEPTO DE LA VULNERACIÓN De conformidad con lo expuesto por la parte actora en su escrito de tutela, los hechos que motivan la acción y las circunstancias que fundamentan la solicitud de protección se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. El señor Ramiro Scarpetta Peña, cónyuge de la actora, ejerció como agente de la Policía Nacional durante 5 años, 7 meses y 4 días y, encontrándose en prestación del servicio en la ciudad de Cali, falleció 13 de mayo de 1989 como consecuencia del estallido de un artefacto en el interior de un local comercial.

II.2. El 13 de mayo de 2003 la actora solicitó ante la Caja General de la Policía Nacional, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, frente a lo cual recibió respuesta negativa. II.3. Inconforme con la decisión, la actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que correspondió, en primera instancia, al Juzgado Segundo del Circuito Administrativo de Cali. Como fundamento de sus pretensiones adujo que, de conformidad con los requisitos establecidos para obtener la pensión de sobrevivientes en la Ley 100 de 23 de diciembre de 19931, tiene derecho al reconocimiento de dicha prestación por ser la

cónyuge del agente al momento de su fallecimiento, siendo éste un derecho imprescriptible e irrenunciable. II.4. Mediante sentencia de 31 de mayo de 2013, el a quo declaró la nulidad del Oficio GRUSO UNDIN RAD 38842 y condenó a la Policía Nacional, a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante. Contra dicha providencia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y mediante sentencia del 25 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó el proveído de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. II.5. En criterio de la parte actora, el Tribunal fundamentó su decisión en normas que carecen de vigencia y desconoció el principio de favorabilidad al momento de aplicar la Ley 797 de 29 de enero de 20033. Ello por cuanto, sustentó su providencia en el régimen especial contenido en el Decreto 97 de 11 de enero de 19894, derogado por el Decreto 1213 de 8 de junio 19905, siendo que la norma aplicable al caso concreto es la contenida en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. II.6. Agregó que en su caso la Ley 100 resulta ser más favorable que el régimen especial de la Fuerza Pública y por tal motivo, la autoridad demandada estaba obligada a aplicar las reglas del régimen general para reconocer la pensión de sobrevivientes a su favor.

III. LAS PRETENSIONES La parte actora requirió lo siguiente: “3.1 Se ampare el derecho a la vida digna, igualdad, el debido proceso, la

seguridad social y al mínimo vital de la señora BLANCA STELLA SCARPETTA. 1 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 2 Por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. 3 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 4 Por el cual se reforma el estatuto de carrera de Agentes de la Policía Nacional. 5 Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional. 3.2. Se revoque la Sentencia Nº 256, del 25 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, con ponencia de la Magistrada Dra. Luz Stella Alvarado Orozco, por encontrarse incursa en el defecto sustantivo por fundarse la decisión con base en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto. 3.3 Se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca dentro de un término prudencial, profiera la sentencia reconociendo el derecho prestacional de sobreviviente reclamado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.4 Se vincule a la Policía Nacional a la presente acción de tutela, por ser una de las demandadas mediante el medio de control referido.”6

IV. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Mediante auto de 28 de marzo de 2017, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, al Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cali, a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional7.

V. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS DEMANDAS Y VINCULADAS AL TRÁMITE CONSTITUCIONAL 5.1. La Secretaría General de la Policía Nacional rindió informe en el que solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela, ante la inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales de la actora y teniendo en cuenta que sus pretensiones se encaminan a desconocer el criterio válidamente adoptado por la autoridad judicial demandada.

Lo anterior con fundamento en que la muerte del agente Ramiro Scarpetta Peña se produjo el 13 de mayo de 1989, fecha en la cual se encontraba vigente el Decreto 97 de 1989 que en su artículo 119 establecía que los beneficiarios de un agente fallecido en actividad tendrían derecho al pago de una pensión mensual, siempre que el funcionario hubiera cumplido quince años o más de servicio para el 6 Folios 6 y 7 del cuaderno principal. 7 Folios 52 y 53 del cuaderno principal. momento del deceso. Sin embargo, el cónyuge de la actora tan solo completó 5 años, 9 meses y 4 días en la institución, razón por la cual es inviable el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la actora. Por lo anterior, agregó que la decisión controvertida se ajusta al criterio jurisprudencial en la materia y que la actora pretende que se aplique un régimen posterior al vigente al momento en el que se consolidó el derecho, de manera que, contrario a lo que solicita, en su caso no hay lugar a acceder a sus pretensiones.

5.2. Pese haber sido notificados oportunamente de la iniciación de la presente acción, los demás interesados no allegaron informe.

VI. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 4 de mayo de 2017, la Sección Quinta de esta Corporación denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora, tras concluir, de forma principal, que existía plena identidad entre el problema jurídico resuelto en la sentencia atacada y el que se propuso como fundamento de la solicitud de amparo constitucional, es decir, el relativo a la existencia del derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes gracias a la aplicación de la Ley 100 de 1993. En esa medida, tal similitud argumentativa ponía de presente que el propósito de la actora no es otro que el de controvertir el criterio que expuso el Tribunal en la sentencia censurada que es contrario a sus intereses.

Sin embargo, a pesar de que consideró suficiente dicho argumento para denegar la solicitud de amparo constitucional, de forma subsidiaria, agregó que el planteamiento de la actora no desvirtúa la hermenéutica del Tribunal accionado, toda vez que parte de afirmar que en la sentencia se configuró el defecto sustantivo porque su solicitud se resolvió de conformidad con el Decreto 97 de 1989, cuando lo procedente era la aplicación retrospectiva de la Ley 100, en virtud de los principios de favorabilidad y retroactividad. No obstante, en criterio de la Sección Quinta, la actora no adujo argumentos relacionados con su caso concreto que evidenciaran porqué el principio de favorabilidad es el llamado a regir el

asunto. En ese orden, precisó que la actora malentiende los conceptos de favorabilidad y retrospectividad y pasa por alto que el primero de ellos opera cuando existen dos disposiciones vigentes llamadas a regular el mismo supuesto fáctico, por lo que habrá de escogerse la más benéfica para el peticionario. Al mismo tiempo, desconoce que la retrospectividad implica aplicar una norma a situaciones de hecho “[…] que han estado gobernadas por una norma anterior, siempre que los efectos jurídicos de tales situaciones no se hayan consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición […]”8. Por todo lo anterior, como fundamento secundario de la sentencia, determinó que su solicitud estaba llamada al fracaso, ya que el Tribunal no podía hacer uso de las figuras mencionadas en la forma en que pretendía la actora, es decir, era imposible aplicar la norma por favorabilidad cuando no estaba vigente para el momento en que pudo causarse el derecho, ya que ello implicaría desnaturalizar la esencia de las figuras jurídicas únicamente para satisfacer los intereses de la actora.

VII. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la actora presentó recurso de impugnación en contra del fallo de primera instancia donde manifestó que la Corte Constitucional ha establecido que, en los casos específicos en los que las disposiciones de los regímenes especiales en materia de seguridad social resulten menos favorables que aquellas que contempla el régimen general, se deben acoger las reglas de este último en aplicación del principio de favorabilidad.

En ese orden, señaló que su situación particular coincide con la contemplada en la jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción constitucional, pues el deceso

del cónyuge de la actora ocurrió el 13 de mayo de 1989 y en consideración a dicha fecha, tanto la Policía Nacional como el Tribunal accionado siguieron las disposiciones del régimen especial del Decreto 97 de 1989 para denegar el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes. Sin embargo, para su caso, dicho régimen especial resulta menos benéfico si se compara con el dispuesto por la 8 Ibídem. Ley 100 de 1993, circunstancia que obliga al juez aplicar esta última, en cumplimiento del principio de favorabilidad y en los términos de la jurisprudencia constitucional antes reseñada.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. Competencia De conformidad con lo previsto por los artículos 31 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19919, 4º del Decreto 306 de 19 de febrero de 199210 y 1º del Decreto 1382 de 12 de julio de 200011, en armonía con lo dispuesto por el artículo 2º del Acuerdo No. 55 del 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra las sentencias de tutela proferidas por la Sección Quinta de esta Corporación. 8.2. Problema jurídico a dilucidar Teniendo en cuenta las argumentaciones expuestas, y previamente a resolver, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, si el accionante se limita a controvertir el criterio del Tribunal contrario a sus intereses, expuesto en sentencia en la que existe plena identidad entre el problema jurídico resuelto y el que se propuso como fundamento

de la solicitud de amparo constitucional? 8.3. Improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando los fundamentos de la solicitud de amparo coinciden con el problema jurídico resuelto en el proceso ordinario 9 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 10 Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991. 11 Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela. En la decisión impugnada se denegó el amparo de los derechos invocados con fundamento en que el problema jurídico planteado en la solicitud, coincide en su integridad con el resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora. En esa medida, siendo la tutela una acción residual y subsidiaria que solo procede en tanto no existan otros mecanismos judiciales de defensa, el a quo determinó que la similitud argumentativa entre lo expuesto en el proceso ordinario y el sustento de esta acción constitucional demostraba que la intención de la parte demandante era abrir una instancia adicional dentro del debate procesal que ya se encontraba concluido, en tanto que lo entonces decidido fue contrario a los intereses de la demandante. La Sala comparte ese criterio, pues estima en efecto que la configuración del defecto sustantivo imputado contra una providencia judicial implica para el accionante la carga de argumentar y demostrar suficientemente que en la decisión atacada el juez de la causa se apoyó en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto o que, aunque se fundó en una norma aplicable, la interpretación de

ésta desbordó abiertamente el marco de lo razonable, esto es, debe ponerse en evidencia la existencia de un error de significativa trascendencia en la providencia que la haga lesiva de derechos fundamentales, de manera tal que la simple reiteración en sede de tutela de los argumentos planteados en el proceso ordinario no tiene la entidad necesaria para considerar que la sentencia cuestionada incurra en un defecto de tal naturaleza que desconozca el debido proceso. Ahora bien, al analizar el escrito de impugnación, se advierte que el apoderado judicial de la señora Scarpetta Zapata no planteó ningún motivo de inconformidad en contra de la anterior tesis. En esa medida, a pesar de que reiteró la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, en su criterio, explicaba por qué el juez debía aplicar el principio de favorabilidad en su caso particular, no ahondó en justificaciones adicionales a las expuestas originalmente en el proceso ordinario, lo que pone de presente que persiste su intención de ventilar en esta nueva oportunidad el debate sobre la nulidad del acto administrativo (resolución que le negó la pensión de sobrevientes), que ya fue analizado por el Tribunal Administrativo del Valle, juez especializado y natural de la causa. En ese orden, la Sala encuentra que los planteamientos expuestos en el recurso de impugnación en torno a la providencia donde la Corte Constitucional determinó que se deben aplicar las disposiciones del régimen general de seguridad social cuando las normas del régimen especial sean menos favorables para el peticionario, son impertinentes de cara al sustento principal de la sentencia de primera instancia, cuya revocatoria se solicita. En virtud de lo anterior, se advierte que en el presente asunto la solicitud de

amparo constitucional no cumple con el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consistente en la relevancia constitucional del asunto examinado. Esta exigencia, debe recordarse, impone para el actor una carga argumentativa que demuestre de forma suficiente, que su planteamiento no obedece a la simple inconformidad con la apreciación judicial o una controversia sobre cuestiones meramente legales, y que por lo contrario, se trata de un debate acerca de la vulneración de derechos fundamentales. Ello por cuanto, el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional del proceso ordinario12. Por tal motivo, en el presente asunto se impone confirmar la sentencia que denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora, al haber quedado demostrada la ausencia de fundamentos suficientes que permitan desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que acompañan a la sentencia de 25 de noviembre de 2016 atacada por esta vía constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de junio de 2016, Rad.: 11001 03 15 000 2015 02989 00, C.P.: Guillermo Vargas Ayala PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 4 de mayo de 2017, mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción

de tutela formulada por la señora Blanca Stella Scarpetta Zapata en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ