CE-11001-03-15-000-2017-00732-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [C]on la tutela el actor pretende continuar el debate jurídico planteado en el proceso ejecutivo laboral, en orden a obtener la actualización de la base de liquidación de su pensión de jubilación, conforme a su criterio, esto es, en el sentido de tomar como índice final el IPC de 1997 y como índice inicial el IPC de diciembre de 1993. En consecuencia, se advierte que el asunto carece de relevancia constitucional, en los términos de lo expresado sobre la materia por la Corte Constitucional. (...) el hecho de que el actor no comparta los argumentos que sirvieron de fundamento a las decisiones del juez natural, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la jurisdicción contencioso administrativa, como ocurre en el caso, con la sentencia de segunda instancia de 11 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dentro del proceso ejecutivo laboral. (...) la acción de tutela interpuesta por el actor es improcedente, toda vez que la ejerció para continuar con el debate jurídico que planteó en el proceso ejecutivo laboral.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA

SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS

CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL 1 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00732-00(AC)

Actor: ALBERTO JOSÉ NAVIA ROJAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y OTROS La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela1, promovida mediante apoderado, por Alberto José Navia Rojas contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), en la que solicita el amparo del derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con las sentencias de 31 de octubre de 2014 y de 11 de octubre de 2016, proferidas por los referidos juzgado y tribunal, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo laboral tramitado a continuación del proceso contencioso laboral. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), a través de la Resolución Nº 0216 de 2 de abril de 19982, resolvió reconocer y pagar a Alberto

José Navia Rojas una pensión vitalicia de $ 1.462.462, a partir del 21 de febrero de 1998, según el actor, “sin indexar dicho valor, pues tomó el valor del año 1994 devaluado e inició el pago de la pensión con ese valor en el año 1998”. Previa demanda contenciosa laboral de nulidad y restablecimiento del derecho contra los oficios que resolvieron negativamente la solicitud de reliquidación de la pensión, mediante sentencia de 8 de abril de 20053, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca anuló tales actos y ordenó a la CVC “actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación”, con base en la fórmula señalada en la parte motiva de esa providencia, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, a través de la sentencia de 29 de marzo de 20074. Con posterioridad, el actor inició proceso ejecutivo laboral contra la CVC y mediante sentencia de 31 de octubre de 20145, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cali declaró probada parcialmente la excepción de pago formulada por la CVC en la suma de $ 273.921.0586 y seguir adelante la ejecución respecto de la suma de $ 16.749.178,21. En el recurso de apelación, el ejecutante concretó su inconformidad en que la indexación de la base de liquidación de su pensión de jubilación no se realizó debidamente, aplicando como índice final el IPC de 1997 y como índice inicial el IPC de diciembre de 1993. Mediante sentencia de 11 de octubre de 20167, el Tribunal Administrativo de San

Andrés, Providencia y Santa Catalina8, confirmó la anterior providencia y ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $ 22.156.971. Con base en lo anterior, mediante apoderado, el actor interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), en la que solicita el amparo del derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con las sentencias de 31 de octubre de 2014 y de 11 de octubre de 2016, proferidas por los referidos juzgado y tribunal.

2. Fundamentos de la acción 2 Folios 15 ss. del expediente de tutela. 3 Folios 4 ss. del cuaderno 1. 4 Folios 20 ss. del cuaderno 1. 5 Folios 172 ss. del cuaderno 1. 6 Valor pagado por la CVC en la Resolución 300-0320-0239 de 18 de octubre de 2007. 7 Folios 22 ss. del expediente de tutela. La suma de $5.407.793 es la diferencia a favor del ejecutante, como consecuencia de la operación aritmética al indexar la prestación social (folio 36) 8 A quien fue remitido el proceso procedente del Tribunal Administrativo del Valle, en virtud de lo dispuesto en materia de descongestión (arts. 1 y 46 del Acuerdo PSAA16-10529 de 14 de junio de 2014, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) En el memorial de tutela, el accionante aduce “VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO TENIENDO EN CUENTA LAS VÍAS DE HECHO”, porque en su

entender, no se aplicó la fórmula R = RH x I Final / I Inicial, señalada por la Corte Suprema de Justicia “en la Sentencia 30602 de diciembre 13 de 2007, ratificada en la sentencia 36900 de 2009”, teniendo en cuenta que los accionados “tomaron los índices de Feb 1998 (correspondiendo a la última anualidad de 1997) y de Enero de 1995” cuando el actor ya no trabajaba en la CVC, por lo que indica que “debió tomarse la última anualidad de la fecha de retiro, o sea, la de Diciembre de 1993”, para lo cual incluye cuadros comparativos a fin de reafirmar la indexación en la forma pretendida.

3. Pretensiones En el escrito de tutela el actor solicitó: “1) Ruego a usted Señor Magistrado tutele el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de ALBERTO JOSÉ NAVIA ROJAS. 2) Que se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE

DESCONGESTION DEL CIRCUITO DE CALI, y al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, dictar nuevas sentencias teniendo en cuenta los hechos relacionados anteriormente. 3) CONCEDA EL AMPARO SOLICITADO POR ALBERTO JOSÉ NAVIA ROJAS, con relación al derecho fundamental al DEBIDO PROCESO”.

4. Pruebas relevantes  Copia de la sentencia de 31 de octubre de 2014, dictada por el Juzgado

Segundo Administrativo de Descongestión de Cali.

 Copia de la sentencia de 11 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

5. Trámite procesal Mediante auto de 27 de marzo de 2017, se dispuso la admisión de la solicitud de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y a la Corporación Autónoma Regional del Valle, así como a la Agencia Nacional de

Defensa Jurídica del Estado.

6. Oposición 6.1. Del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina El Magistrado Ponente del fallo proferido el 11 de octubre de 2016, dentro del proceso ejecutivo laboral radicado 2011-00162-01, pidió “rechazar y/o negar el amparo constitucional solicitado”, toda vez que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental al actor, quien pretende adelantar una tercera instancia, ante su inconformidad con las decisiones judiciales proferidas en dicho proceso, las cuales están ajustadas a derecho9. 9 Folios 87 ss. del expediente.

Y agregó que, no obstante lo anterior, estimaba que en la sentencia cuestionada, se elaboró en forma correcta el cálculo de la liquidación del crédito laboral, según la fórmula matemática señalada en la sentencia de 8 de abril de 2005 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada por la sentencia de 29 de marzo de 2007, proferida por el Consejo de Estado. 6.2. De la Corporación Autónoma Regional del Calle del Cauca (CVC) El representante de la CVC solicitó que se declare improcedente la acción de

tutela. Al respecto, indicó que la providencia objeto de tutela de 11 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no se encuentra ejecutoriada, ya que está pendiente resolver la solicitud de corrección por error aritmético, presentada por la CVC. Expresó que el actor está realizando interpretaciones acomodadas a sus intereses, sin tener en cuenta que el juez de ejecución no es competente para efectuar “interpretaciones”, pues se vulneraría la claridad del título ejecutivo, del cual surge que la liquidación debe realizarse tomando “los factores IPC vigentes en determinados meses y no de forma anual y anterior como lo pretende el actor”, por lo que concluye la improcedencia de la acción y en forma subsidiaria solicita que se dicte una nueva sentencia ante el error en que incurrió el tribunal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 11 de octubre de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, proferida dentro del proceso ejecutivo laboral, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante, al elaborar el cálculo de la liquidación del crédito laboral, según la fórmula matemática señalada en las sentencias de 8 de abril de 2005 y de 29 de marzo de 2007, proferidas en el

proceso ordinario laboral por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, respectivamente. De manera previa, se hace necesario efectuar el examen de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos10 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos 10 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.

Civiles y Políticos11, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201212, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es

menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) 11 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 12 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 13 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 M. P. Jaime Córdoba Triviño. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal forma que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada

jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto Como se indicó en los antecedentes, tanto en el proceso ejecutivo laboral como en la solicitud de tutela, el accionante expone los mismos argumentos y pretensiones,

atinentes a la aplicación de la indexación tomando como índice final el IPC de 1997 y como índice inicial el IPC de diciembre de 1993, para la actualización de la base de liquidación de su pensión de jubilación. Igualmente se advierte que, en el memorial de tutela, el actor se limitó a aducir la violación del debido proceso, por “las vías de hecho” en que supuestamente se incurrió en las sentencias de 31 de octubre de 2014 y de 11 de octubre de 2016, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cali y por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, respectivamente, porque en su entender no se aplicó la fórmula R = RH x I Final / I Inicial, señalada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el proceso ordinario laboral, teniendo en cuenta que, en su criterio, para la actualización del crédito laboral se debe tomar como índice final el IPC de 1997 y como índice inicial el IPC de diciembre de 1993. La Sala observa que el actor no indicó ni argumentó el defecto en el que supuestamente incurrieron las decisiones judiciales objeto de tutela, como se exige de conformidad con los lineamientos fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-590 de 2005), acogidos por esta Corporación. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que con la tutela el actor pretende continuar el debate jurídico planteado en el proceso ejecutivo laboral, en orden a obtener la actualización de la base de liquidación de su pensión de jubilación, conforme a su criterio, esto es, en el sentido de tomar como índice final el IPC de

1997 y como índice inicial el IPC de diciembre de 1993. En consecuencia, se advierte que el asunto carece de relevancia constitucional, en los términos de lo expresado sobre la materia por la Corte Constitucional, esto es, que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…)”17. Criterio acogido por esta Corporación18 al estudiar los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando precisó que: “La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege ‘el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)’19; por otro, evita que la 17 Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño. 18 Sala Plena, sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicación 2012-02201-01, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. acción de tutela se ‘torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones’20. (…) La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional” (negrillas de la Sala).

En efecto, la tutela es un mecanismo residual y subsidiario de protección de derechos fundamentales, no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. A juicio de la Sala, el hecho de que el actor no comparta los argumentos que sirvieron de fundamento a las decisiones del juez natural, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la jurisdicción contencioso administrativa, como ocurre en el caso, con la sentencia de segunda instancia de 11 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dentro del proceso ejecutivo laboral. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso adelantado ante el juez natural, en este caso, el proceso ejecutivo laboral, que constituye el escenario idóneo para dirimirlas. Por lo tanto, pretender que la acción de tutela se convierta en una tercera instancia de todos los procesos judiciales, no solo le resta eficacia a la acción, sino que implica desconocer los principios del juez natural y de la autonomía judicial. De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela interpuesta por el actor es improcedente, toda vez que la ejerció para continuar con el debate jurídico que planteó en el proceso ejecutivo laboral.

6. Razón de la decisión La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, porque el asunto carece de relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la vía de la tutela, es continuar el debate jurídico planteado en el proceso ejecutivo laboral, en

abierto desconocimiento de los principios del juez natural y de la autonomía judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE improcedente el amparo solicitado por el señor Alberto José Navia Rojas, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 20 Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional, para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCIA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero