CE-11001-03-15-000-2017-00736-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La decisión aquí cuestionada es la Sentencia del 7 de mayo de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera proferido por Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, las denegó. Dicha sentencia se profirió el 7 de mayo de 2015 y se notificó por edicto desfijado el 20 de mayo de 2015 (…). Ello pone de presente que entre la notificación de la sentencia objeto de inconformidad, que se surtió el 20 de mayo de 2015, y la presentación de la acción de tutela, que ocurrió el 21 de marzo de 2016, transcurrió un año (1) y diez 10 meses, superando el término de seis (6) meses establecido por la Sala Plena de esta Corporación (…) Así las cosas, la Sala encuentra que la desatención de dicho principio, previsto como requisito general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, le impide continuar con el análisis de fondo. Por tanto, habrá de declarar la improcedencia del amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS(E)

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00736-00(AC)

Actor: LUZ MARINA MÁRQUEZ MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por LUZ MARINA MÁRQUEZ MORENO en contra de la sentencia proferida el 7 de mayo de 2015, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, Corporación que revocó el fallo dictado por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE MEDELLÍN de fecha 27 de junio de 2014, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- LA SOLICITUD.

La ciudadana LUZ MARINA MÁRQUEZ MORENO solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, al acceso a la administración de justicia, a la vida, a la igualdad, al trabajo, a la remuneración justa y digna en armonía con el principio de confianza legítima, los cuales estima vulnerados por cuanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al revocar el fallo de primera instancia dictado por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, que accedió las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, radicada bajo el número 05001333103020010034301.

II. LOS HECHOS.

II.1. La actora laboró para la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura en el cargo de Asistente Social Grado I, en el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fé de Antioquia. II.2. Informó que mediante Acuerdo No. PSAA06-3560 del 10 de agosto de 2006, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura señaló que para ocupar los cargos de Asistente Social de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad Grado 18 y Asistente Social de Juzgados de Familia y Promiscuos de Familia y Menores Grado I, se tendrían como requisitos el “Titulo de formación universitaria en trabajo social, psicología o sociología y tener dos (2) años de experiencia relacionada”. II.3. La Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, dictó el Acuerdo No. 23 del 10 de agosto de 2006 “Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinados a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios de los Distritos Judiciales de Antioquia, Medellín y Administrativo de Antioquia”, en el cual estableció los requisitos generales y específicos para ocupar los cargos de Asistente Social de Centro de Servicios de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de seguridad Grado 18 y Asistente Social de Centro de Servicios de Juzgados de Familia y Promiscuo de Familia Grado I. II.4. Adujo que el salario de los Asistentes Sociales Grado 18 y los Grado I es

diferente y, a su juicio, discriminatorio, razón por la cual solicitó a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que equiparara sus ingresos a los del grado 18, petición que fue resuelta negativamente mediante resoluciones No. 5861 del 15 de octubre de 2010, 6260 del 13 de diciembre de 2010 y 2945 del 26 de abril de 2011. II.5. La actora promovió la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dichas resoluciones. En primera instancia conoció el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y resolvió conceder las súplicas de la demanda mediante sentencia del 27 de junio de 2014. II.6. En segunda instancia, conoció el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y mediante Sentencia del 7 de mayo de 2015 revocó la decisión de primera instancia, considerando que las funciones entre los funcionarios de grado 18 y 1 no son las mismas y en consecuencia, negó las pretensiones de la actora. II.7. En criterio de la accionante, la decisión de segunda instancia ha vulnerado sus derechos fundamentales, por haber incurrido en los defectos fáctico y sustantivo.

III. LAS PRETENSIONES.

La actora persigue que se le ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, al acceso a la administración de justicia, a la vida, a la igualdad, al trabajo, a la remuneración justa y digna en armonía con el principio de confianza legítima, los

cuales estima vulnerados por cuanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

IV. EL TRÁMITE DE LA TUTELA.

La tutela fue admitida mediante auto del 28 de marzo de 2017, mediante el cual se dispuso su notificación al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Medellín. Igualmente, se ordenó lo propio, respecto de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y a la representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. A todos se les solicitó rendir informes.

V. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y LAS VINCULADAS

AL PROCESO.

V.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio. V.2. El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral de Medellín. Manifestó que las funciones del Juzgado vinculado en el auto admisorio de la presente tutela, fueron suprimidas el 30 de noviembre de 2016 y ese despacho asumió el conocimiento de los procesos tramitados por el otrora Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín; y respecto del informe solicitado, indicó que no se incurrió en ninguna de las causales de procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales. V.3. Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. Puso de presente que la acción de tutela no procede por incumplir el requisito de la inmediatez, toda vez que entre la fecha en que se profirió y notificó la sentencia, 15 de mayo de 2015, y la interposición de la demanda de tutela, pasaron casi dos

años.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

VI.1. Problema Jurídico a dilucidar. Corresponde establecer a la Sala si, en el presente caso, se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, para, posteriormente, determinar si la sentencia proferida el 7 de mayo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Corporación que revocó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín de fecha 27 de junio de 2014, que accedió a las pretensiones de la demanda, incurrió en los alegados defectos fáctico y sustantivo. A fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la tutela contra providencias judiciales y su evolución jurisprudencial; ii) los requisitos tanto generales como especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a: iii) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales, particularmente el principio de inmediatez. VI.2. Procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Evolución jurisprudencial. Con ocasión de la tutela instaurada por Nery Germania Álvarez Bello1, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales, sin importar la instancia y el órgano que las

profiera, que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. VI.3. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta Sección adoptó como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. En la referida sentencia la Corte consideró que “no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales” (Negrilla fuera del texto). Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judicial salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de 1 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”.2 Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la ocurrencia de los requisitos generales y, de ser así, en segundo lugar le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se presenta uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión” que se encaje en dichos parámetros. (Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado

Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo).

VII. EL CASO CONCRETO.

VII.1. Observancia de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. El presente asunto ostenta relevancia constitucional, pues el debate, en los términos planteados, puede llegar a comprometer derechos fundamentales de la parte actora, como consecuencia de haber incurrido en un defecto fáctico y/o sustantivo. 2 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. La subsidiariedad se encuentra atendida pues se trata de una sentencia de segunda instancia debidamente notificada. En cuanto a la inmediatez ha de recordarse que expresamente no existe un término de caducidad fijado para la presentación de la tutela lo que, en principio, permite aseverar que puede ser ejercida en cualquier tiempo. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que dada su naturaleza protectora, reivindicadora y cautelar, el amparo de derechos fundamentales que se estiman conculcados debe ser solicitado en un plazo razonable dentro del cual se presuma que su afectación es inminente y realmente con potencialidad de producir un daño palpable e irreparable, pues con ella se persigue la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales. Pensar de otra manera constituye un desconocimiento del alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y desvirtúa su fin de protección actual, inmediata y efectiva de derechos. La observancia del principio de inmediatez cuando se presenta la acción de tutela en contra de providencias judiciales es más severa, pues entran en juego la seguridad jurídica, la cosa juzgada e, incluso, derechos de terceros. A propósito

del tema la Sala estima conveniente recordar los siguientes apartes de la sentencia T-739 de 2010: “En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los perjuicios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si a la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.”. No existe aún una regla vigente, formal o jurisprudencial, que de manera precisa establezca un término exacto dentro del cual se entiende cumplido el requisito de inmediatez en el caso de acciones de tutela contra providencias judiciales. Jurisprudencialmente, se han establecido algunos factores que deben ser tenidos en cuenta en cada caso concreto, para determinar la razonabilidad del lapso transcurrido entre la decisión judicial atacada y la interposición de la acción.

La Corte ha establecido que el juez de tutela, ante una solicitud de amparo contra providencia judicial debe examinar: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;3 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.4 Estos factores, ha dicho la Corte, deben valorarse en cada caso particular, con especial atención a las circunstancias y el contexto que rodean la solicitud de protección constitucional. Esta aproximación casuística5 al principio de inmediatez como requisitos de procedibilidad ha llevado, por ejemplo, a que un lapso de seis meses entre la expedición de la providencia atacada y la interposición de la tutela se considere como excesivo y por lo tanto inconsistente con el principio de inmediatez, pero, al mismo tiempo y con base en los mismos factores, se haya podido concluir que un lapso de dos años lo satisface. Todo depende de las circunstancias del caso concreto. La Corte ha permitido lapsos más extendidos entre la providencia atacada y la interposición de la tutela, por ejemplo, en casos de solicitudes de amparo interpuestas por personas pertenecientes a sectores sociales vulnerables, como las víctimas del desplazamiento forzoso6. (…).” Igualmente, la jurisprudencia constitucional7 ha establecido dos excepciones a la

aplicación del presupuesto de inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular8 así: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, 3 Sentencia SU-961 de 1999 4 Sentencias T-814 de 2004, T-243 de 2008, T-743 de 2008, T-033 de 2010. 5 Entre las sentencias en las que se han aplicado estos criterios, pueden consultarse la T-022 de 2010, T-033 de 2010, T-079 de 2010, T-101 de 2010, T-016 de 2009, T-316 de2009, T-199 de 2009, T-315 de 2005, T-420 de 2009. 6 Sentencias T-136 de 2007, T-647 de 2008 y T-867 de 2009, entre otras. 7 Sentencia T-584 de 2011. 8 Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de

2014. Exp. 2012-02201-01(IJ). hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.” La decisión aquí cuestionada es la Sentencia del 7 de mayo de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera proferido

por Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, las denegó. Dicha sentencia se profirió el 7 de mayo de 2015 y se notificó por edicto desfijado el 20 de mayo de 2015, visible a folio 470 del expediente original. Ello pone de presente que entre la notificación de la sentencia objeto de inconformidad, que se surtió el 20 de mayo de 2015, y la presentación de la acción de tutela, que ocurrió el 21 de marzo de 2016, transcurrió un año (1) y diez 10 meses, superando el término de seis (6) meses establecido por la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia de unificación proferida el 5 de agosto de 20149, en la que se indicó: “Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica

que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto10. Por eso la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la 9 Consejero Ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente 2012-02201. 10 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Po su parte, las Secciones cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional”. Negrillas no originales. De otra parte, en la demanda de amparo no se advierte la existencia de

argumento alguno que permita justificar la inobservancia del principio de inmediatez, lo que torna aún más exigente el cumplimiento del término razonable previsto para ello. Así las cosas, la Sala encuentra que la desatención de dicho principio, previsto como requisito general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, le impide continuar con el análisis de fondo. Por tanto, habrá de declarar la improcedencia del amparo. A propósito de tal decisión, cabe recordar que en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado se precisa que, por regla general, cuando el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se evidencie al momento de proferir el fallo, lo indicado es declarar la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE la IMPROCEDENCIA de la acción tutela presentada por LUZ MARINA MÁRQUEZ MORENO, contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines contemplados en el mismo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.- Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ