CE-11001-03-15-000-2017-00802-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se configura al no aplicar el precedente judicial de la de la Sección Segunda del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Su cálculo depende de la fecha de reclamación judicial / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – Aplicación En el sub lite, ocurre que la demanda de [accionante] fue presentada el 3 de febrero de 2014. Y eso significa que la reclamación judicial se hizo antes de la publicación del precedente de la SU-230 de 2015 (6 de julio de 2015), es decir, cuando la demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior. Ahora, si bien para el 7 de diciembre de 2016, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada (segunda instancia en el proceso ordinario), ya había sido publicado el precedente judicial de la SU-230 de 2015 (6 de julio de 2015), lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significó defraudar la confianza legítima de la demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le creó. Se insiste, la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la publicación de esa sentencia. En consecuencia, a criterio de la Sala, el precedente judicial adoptado

en la SU-230 de 2015 no resultaba aplicable en el proceso promovido por [la accionante] contra Colpensiones, so pena de defraudar las expectativas legítimas de la pensionada. De ese modo, la autoridad judicial demandada debió aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), que era el precedente vigente para la fecha en que se reclamó judicialmente el derecho pensional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00802-00(AC)

Actor: BLANCA LUCÍA LÓPEZ DE RODRÍGUEZ

Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Blanca Lucía López de Rodríguez contra la sentencia del 7 de diciembre de 20161, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones en el proceso de nulidad y 1 El demandante menciona que la sentencia es del 12 de diciembre de 2016, pero, revisado el expediente del proceso ordinario, se pudo constatar que la sentencia fue proferida el 7 de diciembre de 2016. restablecimiento del derecho promovido contra la Administradora Colombiana de

Pensiones (Colpensiones).

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Blanca Lucía López de Rodríguez solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. Concretamente, formuló las siguientes pretensiones: (…) Se ordene REVOCAR la sentencia de segunda instancia, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOGOTA (sic), SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” el día 12 (sic) de diciembre de 2016, notificada el 18 de enero de 2017, que revocó la sentencia proferida

por el Juzgado 8 ADMINISTRATIVO del Circuito de Bogotá D.C., proceso ordinario No. 11001 33 35 008 2014 00063 00, contra

COLPENSIONES.

Se ordene a COLPENSIONES a RELIQUIDAR la mesada pensional de la señora BLANCA LUCÍA LÓPEZ DE RODRÍGUEZ, en aplicación a lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 del mismo año2.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que, mediante Resolución 046562 del 2 de noviembre de 2006, el Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión de jubilación a Blanca Lucía López de Rodríguez, pero condicionó el pago a la acreditación del retiro del servicio.

Que el acto administrativo reconoció que Blanca Lucía López de Rodríguez era beneficiaria del régimen de transición y liquidó la pensión «tomando el promedio de lo devengado o cotizado durante el tiempo que le hacía falta

para tener derecho a la pensión a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, más el tiempo que pudo haberse cotizado una vez cumplió los requisitos y hasta su desafiliación o retiro del servicio, actualizado anualmente con el IPC, conforme a lo indicado por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Los factores salariales a tener en cuenta son los señalados en el Decreto 1158 de 1994»3. Que, por Resolución 020154 del 17 de mayo de 2007, el Instituto de Seguros Sociales reliquidó la pensión de jubilación de Blanca Lucía López de 2 Folio 3 del expediente de tutela. 3 Folio 14 del expediente del proceso ordinario. Rodríguez, por retiro definitivo del servicio. Que, mediante petición del 8 de julio de 2013, Blanca Lucía López de Rodríguez solicitó la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Que, sin embargo, Colpensiones —que asumió las funciones pensionales del Instituto de Seguros Sociales— no resolvió esa petición. Que, ante esa situación, Blanca Lucía López de Rodríguez ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Que el proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá y le fue asignado el radicado 11001-33-35-008-2014-00063. Que, por sentencia del 23 de febrero de 2016, el Juzgado Octavo

Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a Colpensiones que reliquidara la pensión de Blanca Lucía López de Rodríguez, «con base en el setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de prestación de servicios, esto es, 3 de enero de 2006 a 2 de enero de 2007, como son SUELDO, PRIMA DE ANTIGÜEDAD, PRIMA SEMESTRAL (1/12),

PRIMA DE NAVIDAD (1/12), PRIMA DE VACACIONES (1/12) y

BONIFICACIÓN POR SERVICIOS»4.

Que Colpensiones apeló esa decisión y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 7 de diciembre de 20165, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Que, en concreto, los argumentos del ad quem fueron: i) que si bien el Consejo de Estado pregona que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición, lo cierto es que la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-230 de 2015, precisó que el ingreso base de liquidación no está cobijado por el régimen de transición y, por ende, debe calcularse conforme a la Ley 100 de 1993; ii) que, de acuerdo con las sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011, la jurisprudencia de la Corte Constitucional prevalece sobre la de los demás órganos de cierre, y iii) que, incluso, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sede de tutela, ha

reconocido la prevalencia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

3. Argumentos de la tutela En síntesis, Blanca Lucía López de Rodríguez adujo que la providencia judicial cuestionada desconoció el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (0112-09), que pregona que la liquidación pensional del empleado público cobijado por el régimen de 4 Folio 134 del expediente del proceso ordinario. 5 Folios 183-191 del expediente del proceso ordinario. transición debe tener en cuenta la totalidad de factores devengados en el último año de servicios. Que, de hecho, la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 (expediente 4683-13) definió los alcances de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y reiteró precedente judicial del 4 de agosto de 2010.

Por último, la actora afirmó que la sentencia atacada desatendió el principio de favorabilidad en materia laboral y la Convención Americana de Derechos Humanos.

4. Intervención de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad judicial demandada) El magistrado ponente de la decisión cuestionada pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela. En concreto, manifestó que la providencia judicial atacada expuso las razones por las que no aplicó el precedente del Consejo de Estado y que se circunscriben, básicamente: i) a la nueva regla jurisprudencial fijada en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, que excluye el ingreso base de liquidación del régimen de

transición, y ii) a la prevalencia que debe darse a los precedentes de la Corte Constitucional.

5. Intervención de Colpensiones (tercero con interés) A pesar de que se le notificó6, Colpensiones no se pronunció sobre los hechos que generaron la acción de tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 6 Folios 74 y 76 del expediente de tutela. A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese

mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran

discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales

Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

Antes de formular el problema jurídico, la Sala destaca que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 15 de diciembre de 20169, dejó sin efectos la sentencia del 25 de febrero de 2016 (expediente 4683-13), que la actora invocó como precedente desconocido. Por lo tanto, ante la pérdida de eficacia jurídica, que se produjo en razón del fallo de tutela, la sentencia del 25 de febrero de 2016 no puede servir de parámetro para establecer el presunto desconocimiento del precedente y, por ende, como criterio del Consejo de Estado, se tendrá en cuenta únicamente la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09). En ese contexto, le corresponde a la Sala determinar si la providencia del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en la causal de desconocimiento del precedente judicial, al aplicar la regla jurisprudencial de la SU-230 de 2015 y no la del Consejo de Estado, prevista en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09). Para ilustrar la forma en que se resolverá el problema jurídico propuesto, la

Sala se referirá: i) al desconocimiento del precedente, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) a la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09); iii) a la sentencia SU-230 de 2015; iv) al principio de confianza legítima, y, finalmente v) a la solución del caso concreto. 2.1. Del desconocimiento del precedente Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. 9 Expediente 11001-03-15-2016-01334-01.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que10: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación». Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii)

el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía — y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción.

Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho y, de contera, viola el derecho a la igualdad.

No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se

decidan de la misma forma. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. 10 Sentencia T-158 de 2006. En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, conviene decir que la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos. Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos análogos y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: «(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es

consciente de su existencia’11; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo»12. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas13: (i) El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció14. 11 Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen”. 12 Ver, entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. 13 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 14 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumentea partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). (ii) El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. (iii) Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. (iv) Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para

apartarse. (v) El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto15. (vi) Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad. 2.2. Sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) En la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 011209), el Consejo de Estado reiteró que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda». Es decir, el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estimó que el régimen de transición implica la remisión a la normativa pensional anterior para definir todos los aspectos relacionados con el reconocimiento y goce del derecho, entre esos: el ingreso base de liquidación. En resumidas cuentas, el Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición16. Además, esa providencia unificó la interpretación respecto del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, que establecía los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para la liquidación pensional. En ese sentido, expresó:

De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos 15 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 16 Más adelante se verá que esa es la posición que de manera pacífica sostiene el Consejo de Estado desde hace un buen tiempo. debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. (…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras,

auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 implica que el ingreso base de liquidación está determinado por todas «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». Vale la pena resaltar que, hasta la fecha, la Sala Plena de la Sección Segunda no ha variado —al menos no ha dado razones para pensar lo contrario— ese criterio jurisprudencial. 2.3. De la sentencia SU-230 de 2015 Conviene decir que antes de la expedición de la SU-230 de 2015 (abril de 2015) la Corte pregonaba que el ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y por consiguiente, la aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el tiempo de servicio y el monto, que incluía el ingreso base de liquidación. En el mismo sentido, tal y como se vio en el acápite anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado17, máximo órgano de lo contencioso

administrativo en materia laboral, sostiene que el régimen de transición sí incluye el ingreso base de liquidación. Sin embargo, la posición asumida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 cambió el criterio jurisprudencial y ahora estima que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición. En lo pertinente, la sentencia dice:

3. CONCLUSIONES 3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición. 3.3.2. En ese sentido, como la Sala Plena tiene competencia para establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquéllos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, el anterior precedente interpretativo es de obligatoria observancia.

Conforme con lo anterior, actualmente, la Corte Constitucional predica que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Justamente, ese cambio de jurisprudencia amerita que la Sala haga una consideración especial sobre el principio de confianza legítima, respecto de decisiones judiciales, tal y como pasa a exponerse a continuación.

2.4. Del principio de confianza legítima Es importante considerar que la Constitución Política establece una serie de principios que propenden por la salvaguarda de los intereses de los asociados frente a las decisiones del Estado, que pudieren alterar significativamente las relaciones que surgen entre el Estado y los administrados. Dentro de esos principios la Sala destaca el de la confianza legítima. Precisamente, la Corte Constitucional ha sido uno de los órganos que más ha recurrido a ese principio para proteger la integridad del ordenamiento 17 Ver: Sentencia del 21 de septiembre de 2000 (exp. 470-99), sentencia del 18 de febrero de 2010, (exp. 1020-08), sentencia del 25 de febrero de 2016 (exp. 4683-13), entre otras. constitucional o amparar derechos fundamental