CE-11001-03-15-000-2017-00814-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Medio idóneo para controvertir la decisión que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa [E]l actor considera que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 22 de marzo de 2017, en la que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en el medio de control de reparación directa con radicado N° 2015-01132. (…). Con base en lo expuesto, se concluye que el actor tenía otro medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales, el cual consistía en el ejercicio del recurso de apelación contra el auto que resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, declarándola probada, por lo que la solicitud de amparo de tutela es improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 17 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 INCISO 4

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al requisito de la subsidiariedad y sus excepciones frente a ciertas circunstancias, ver: Corte Constitucional, sentencia de 27 de abril de 2009, exp. T-301, M.P. Mauricio González Cuervo y sentencia de 7 de mayo de 2015, exp. SU-263, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00814-01(AC)

Actor: HUGO ERNESTO FERNANDEZ ARIAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 8 de mayo de 2017, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- Rechazar por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por Hugo Ernesto Fernández Arias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia...”1.

ANTECEDENTES El 31 de marzo de 20172, el señor HUGO ERNESTO FERNÁNDEZ ARIAS, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRAIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”, por considerar vulnerado sus derechos fundamentales a al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y propiedad privada.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Solicito encarecidamente al señor Juez de Tutela se decrete que las

decisiones realizadas en las audiencias del 15 y 22 de (sic) constituyen una vulneración al debido proceso, se discriminó al suscrito, se vulneraron mis derechos patrimoniales al desconocer el acceso a la justicia, aplicando normas contrarias al caso controvertido y su proceder constituyó actos arbitrarios, injustos y caprichosos y constituyen vías de hecho y violaron claramente los artículos 13, 29, 58, 90, 228, 229 y 230 de la Constitución colombiana”3.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El actor presentó demanda de reparación directa contra la Rama Judicial y la Policía Nacional por error judicial al ordenar la inmovilización del vehículo de su propiedad con placas BIS 581, el cual desapareció durante su retención. 2.2. El asunto fue repartido a la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el radicado N° 2015-01132, que admitió la demanda mediante auto del 29 de julio de 2015. 1 Folio 136 del expediente. 2 Folio 1 del expediente. 3 Folio 9 del expediente. 2.3. La Policía Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura presentaron excepciones de caducidad, falta de legitimación en la causa por activa y falta de legitimación en la causa por pasiva, sobre los cuales se pronunció el demandante durante el término de su traslado. 2.4. El Tribunal declaró no probadas las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva durante la audiencia inicial celebrada el 8 de

febrero de 2017, empero para resolver sobre la legitimación en la causa del demandante, ordenó tener como pruebas los documentos presentados con la demanda, dispuso la práctica de tres (3) testimonios, y suspendió la audiencia. 2.5. La audiencia inicial continuó el 15 de marzo de 2017. En ella se practicaron los testimonios decretados, a excepción del de Manuel Caicedo por desistimiento del demandante, y posteriormente fue nuevamente suspendida la diligencia. 2.6. La audiencia fue reanudada el 22 de marzo de 2017, oportunidad en la que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por considerar que el demandante no demostró la calidad en la que actuó en el proceso.

3. Fundamentos de la acción El actor asegura que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y propiedad privada, al proferir el auto en la audiencia celebrada del 22 de marzo de 2017, porque incurrió en los defectos fáctico y procedimental4. Para sustentar estos cargos afirmó que: 3.1. El Tribunal incurrió en un defecto fáctico porque no decretó las pruebas solicitadas en las contestaciones de la demanda y no valoró adecuadamente los documentos aportados con la demanda. 3.2. De otro lado incurrió en un defecto procedimental porque fijó fecha de forma irregular para practicar pruebas, ya que no dio un término razonable para el traslado de los testigos.

3.3. Así mismo, el juez puso en condición de inferioridad a la apoderada del actor, mediante regaños y amenazas de sanciones, que le infundieron un temor reverencial que le impidió a la abogada ejercer una verdadera defensa técnica. 4 El actor no invocó estos cargos de forma expresa, sin embargo la Sala los interpreta así porque los fundamentos de la demanda de tutela compaginan con su configuración jurisprudencial.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Avocado el conocimiento de la presente acción por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de abril de 2017, se ordenó notificar a las partes, y la vinculación de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura y del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como terceros con interés (fl. 104). 4.2. La Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que (fls. 114 a 118): 4.2.1. La solicitud de amparo de tutela de la referencia es improcedente porque el actor contaba con otro medio de defensa consistente en el ejercicio del recurso de apelación contra el auto que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. 4.2.2. La acción de tutela no es un mecanismo para corregir los errores de las partes, puesto que para ello cuentan con la asesoría de profesionales del derecho que deben estar preparados para realizar los actos correspondientes a un juicio oral. 4.2.3. Frente a la presunta condición de inferioridad de la apoderada, el actor se limitó a realizar un juicio de valor sin sustento probatorio alguno con lo

que pretende desconocer que se cometió un error al no presentar el recurso de apelación de forma oportuna. 4.2.4. En las grabaciones de la audiencia inicial consta que la parte demandante pudo ejercer el derecho de contradicción, a pesar de lo cual no interpuso el recurso de apelación, y que los requerimientos hechos por el magistrado ponente fueron respetuosos y con el objetivo de practicar las pruebas de forma correcta. 4.2.5. Además del recurso de apelación, si el actor consideró que fue vulnerado su derecho al debido proceso debió proponer la nulidad procesal en la audiencia inicial. 4.2.6. Ahora, las pruebas documentales aportadas con la demanda fueron debidamente valoradas, cosa distinta es que con ellas no se haya demostrado la propiedad del actor sobre el vehículo. 4.2.7. Adicionalmente, la apoderada del actor manifestó en la audiencia que para demostrar la legitimación en la causa por activa sólo solicitaba el decreto de los testimonios. 4.2.8. Junto con el testimonio e Clara Elisa Vargas se solicitó la incorporación de unos documentos, petición que fue rechazada por improcedente, pese a lo cual tampoco fue recurrida la decisión. 4.3. La Policía Nacional señaló que (fls. 121 a 124): 4.3.1. La institución no tiene legitimación en la causa por pasiva para actuar en el proceso de tutela porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a quien se endilga la vulneración de derechos, no es una entidad vinculada ni dependiente de la Policía Nacional. 4.3.2. La solicitud de amparo de tutela es improcedente porque el actor

no agotó el recurso de apelación contra el auto que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa durante el proceso ordinario. 4.4. El Consejo Superior de la Judicatura no presentó el informe solicitado a pesar de que fue debidamente enterado de la existencia de la tutela de la referencia (fl.108).

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 8 de mayo de 2017, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo de tutela, por lo siguiente (fls. 130 a 136): 5.1. La tutela de la referencia no cumplió el requisito de la subsidiariedad porque el actor no presentó el recurso de apelación contra las decisiones proferidas en la audiencia inicial. 5.2. Aunque el actor alega que su apoderada fue sometida a un temor reverencial, en las grabaciones de las audiencias celebradas se observa que siempre hubo un buen trato por el director de la audiencia. 5.3. El testimonio de Manuel Caicedo no fue realizado a pesar de haber sido decretado porque la parte interesada desistió de su práctica.

6. Impugnación El actor impugnó la anterior decisión, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, y señalando que (fls. 144 a 145): 6.1. La sentencia de tutela de primera instancia no indicó en que consiste la improcedencia declarada. 6.2. En caso de que no se pueda determinar el hecho o razón de la solicitud de amparo debió otorgarse tres (3) días al demandante para que corrigiera su escrito

de tutela. 6.3. Según la Sentencia T-661 de 2014, el rechazo de la tutela sólo procede cuando no sea corregida, cuando se actúa con temeridad o cuando el juez no es competente para conocer del incidente de desacato, hipótesis que no se cumplen en este caso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente

relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3.1. Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo de tutela cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de la subsidiaridad.

De ser así, se verificará si la Subsección “A" de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y procedimental al declarar probada la excepción de falta de legitimación de la causa por activa en la audiencia celebrada el 22 de marzo de 2017. 3.2. La subsidiariedad de la acción de tutela Dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un

perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De lo anterior se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Este atributo, como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía integrante del debido proceso7. El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 En este sentido, entre otras, se pueden confrontar las sentencias T-145 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-983 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), de la Corte Constitucional. Es por lo dicho que la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, es que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable.

La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20158, precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."9 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la

defensa de sus derechos10, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del 8 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 9Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 3.3. En el caso bajo examen, el actor considera que sus derechos

fundamentales fueron vulnerados por el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 22 de marzo de 2017, en la que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en el medio de control de reparación directa con radicado N° 2015-01132. Y se tiene que de conformidad con el inciso cuarto del numeral sexto del artículo 180 del CPACA “[e]l auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. Con base en lo expuesto, se concluye que el actor tenía otro medio de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales, el cual consistía en el ejercicio del recurso de apelación contra el auto que resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, declarándola probada, por lo que la solicitud de amparo de tutela es improcedente. 3.4. En el escrito de impugnación, y como consecuencia de la decisión del juez de tutela de primera instancia de rechazar por improcedente la acción, el actor afirma que si el juez no comprende los motivos por los cuales solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, debió conceder el término de tres (3) días para corregir su solicitud. Al respecto debe decirse que, improcedencia de la acción de tutela no obedeció a la falta de claridad o de entendimiento de la solicitud de amparo, sino a la ausencia de uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial –el de subsidiariedad–, lo que impidió el estudio de fondo de la solicitud.

Para la Sala, no existe duda de cuáles son los argumentos del actor para solicitar el amparo de tutela (defectos fáctico y procedimental), motivo por el que no era procedente otorgar el plazo previsto en el artículo17 del Decreto 2591 de 199111. Así mismo, el actor manifestó en la impugnación que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-661 de 2014, señala que el rechazo de la tutela sólo procede cuando es inadmitida y no se subsana, es presentada temerariamente o el juez es 11 “Artículo 17. Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la solicitud podrá ser rechazada de plano. Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a corregirla en el acto, con la información adicional que le proporcione el solicitante”. incompetente para tramitar el incidente de desacato; supuestos que nos e cumplieron en el caso bajo examen. Si bien es cierto que la sentencia invocada sólo prevé esos tres eventos de rechazo de la tutela12, también lo es que la sentencia de primera instancia, al aludir a la expresión “rechazar por improcedente”, está considerando que la tutela no puede ser analizada de fondo porque no cumplió el requisito general de la tutela contra providencia judicial consistente en la subsidiariedad, fundamento que es reiterado por esta providencia. 3.5. Como consecuencia de los argumentos expuestos, la Sala confirmará la

providencia impugnada, en el entendido de declararla improcedente por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad e la acción de tutela contra providencias judiciales, en este caso, el de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida el 8 de mayo de 2017 por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, por las razones y en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 Así lo indica la tutela en cita: “La jurisprudencia ha precisado que el juez solo puede declarar el rechazo de una petición en el proceso de tutela en las siguientes hipótesis: i) en la admisión de la demanda siempre que (a) no pueda determinarse los hechos o la razón que fundamenta la solicitud de protección; (b) el juez hubiese solicitado al demandante ampliar la información, aclararla o corregirla en un término de tres (3) días, expresamente señalados en la correspondiente providencia; y que (b) este término haya vencido sin obtener ningún pronunciamiento del demandante al respecto; ii) al momento de declarar la temeridad de una tutela, dado que existe multiplicidad de demandas que se fundamentan en los mismos hechos, actuación que debe ser

dolosa así como de mala fe; y iii) al decidir que el funcionario jurisdiccional es incompetente para tramitar el incidente de desacato”. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero