CE-11001-03-15-000-2017-00817-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO PROCEDIMENTAL / APLICACIÓN DE SENTENCIA DE

UNIFICACIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / LÍMITE INDEMNIZATORIO

POR RETIRO SIN MOTIVACIÓN DE EMPLEADO NOMBRADO EN

PROVISIONALIDAD / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

REPARACIÓN INTEGRAL

[S]se observa que la sentencia impugnada se ajustó a derecho, en cuanto concluyó que el fallo objeto de tutela no incurrió en defecto procedimental al aplicar las reglas sobre límites indemnizatorios en los eventos de retiro sin motivación de empleados provisionales, fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, parámetro que igualmente ha sido reiterado por esta Sala. En consecuencia (…) La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que en el asunto objeto de estudio, el Tribunal Administrativo del Caquetá aplicó correctamente el tope indemnizatorio equivalente a veinticuatro (24) meses de salario, descontando lo que por cualquier concepto laboral hubiera recibido el actor.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 102

NOTA DE RELATORÍA: La Corte Constitucional profirió la sentencia SU-556 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, con el fin de unificar criterios sobre la forma como debe restablecerse el derecho de los empleados nombrados en

provisionalidad en cargos de carrera a través de acto administrativo sin motivación, así como lo atinente a la forma de cuantificar debidamente el daño a indemnizar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00817-01(AC)

Actor: ORANGEL EVELIO MENDOZA GUARDIAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación1 presentada por el actor contra la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017, por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación judicial, mediante la cual negó la acción de tutela de la referencia. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El señor Orangel Evelio Mendoza Guardias manifestó que el 1º de junio de 2011, instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses con el fin de obtener la nulidad de la Resolución Nº 0001470 de 17 de diciembre de 2010, por medio de la cual el director del mencionado Instituto declaró insubsistente el nombramiento del cargo de Profesional Universitario Forense, clase 5, grado 14 (médico), ocupado

en provisionalidad. Así mismo, solicitó el reintegro al cargo o a uno de igual o superior jerarquía y el pago de todos los emolumentos salariales, prestacionales y de seguridad social dejados de percibir desde el retiro hasta que se hiciera efectivo el reintegro. Precisó que ese asunto fue decidido en primera instancia por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Descongestión del Circuito de Florencia, que mediante sentencia de 28 de junio de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó al Instituto de Medicina Legal a reintegrar al accionante al cargo, así como al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el 17 de diciembre de 2010 hasta la fecha en que se produjera de manera efectiva el reintegro. Aseveró que contra esa decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación del cual tuvo conocimiento el Tribunal Administrativo del Caquetá, autoridad judicial que mediante providencia de 19 de diciembre de 2016, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia. Lo anterior, afirmó, por cuanto fue disminuido el quántum indemnizatorio de los salarios y prestaciones reconocidos por el a quo, con fundamento en la sentencia de unificación 556 de 2014 de la Corte Constitucional. Señaló que esa decisión desconoce su derecho fundamental al debido proceso y reparación integral, así como el principio de favorabilidad porque la providencia SU-556 de 2014, debe aplicarse para aquellos procesos que surjan con posterioridad a la fecha de su publicación. En ese sentido, sostuvo, que como la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue instaurada desde el 2011,

el Tribunal accionado no debió aplicarla. Sostuvo que lo pretendido con la demanda contenciosa era obtener una respuesta justa, pronta y eficaz por parte de la administración de justicia y no, por el contrario, una reducción en la indemnización que para la fecha de la presentación del medio de control se reconocía sin descuento alguno. Añadió que el magistrado ponente de la sentencia cuestionada emitió un salvamento parcial de voto en el que expuso las razones por las cuales no se encontraba de acuerdo con la aplicación de la sentencia SU-556 de 2014, ya que el Consejo de Estado, juez natural y máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sostiene que el reintegro debe darse junto con el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir durante todo el tiempo que haya durado la desvinculación, pues no se reconoce como contraprestación del servicio sino a título de indemnización. Con base en lo anterior, el actor interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, en relación con la sentencia de segunda instancia proferida 19 de diciembre de 2016.

2. Fundamentos de la acción El accionante invocó como transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral, así como el principio de favorabilidad. En su sentir, la providencia objeto de tutela incurre en los defectos sustantivo por desconocimiento de los principios de favorabilidad y no reformatio in pejus y violación directa de la Constitución.

Agregó que el Tribunal accionado al reducir el monto indemnizatorio desconoció los pronunciamientos del Consejo de Estado, respecto de la indemnización de los

salarios y prestaciones sociales, según los cuales “el pago ordenado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de insubsistencia ostenta un carácter indemnizatorio, es decir, el restablecimiento del derecho se traduce a indemnización de los perjuicios causados por el acto ilegal y si durante este tiempo el servidor público ejerció otro cargo y recibió salario este valor no debe descontársele porque su causa es diferente, la efectiva prestación del servicio como empleado público2”. Insistió en que desde la fecha en que fue instaurado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hasta la expedición de la sentencia de segunda instancia no existía el pronunciamiento de la Corte Constitucional, según el cual se debe descontar todo lo que hubiese percibido el empleado del sector público o privado como dependiente o independiente sin que la suma a pagar sea inferior a 6 meses y no exceda los 24 meses, pues la jurisprudencia vigente para el 2011, año en el que fue interpuesta la demanda permitía el reconocimiento y pago de la indemnización plena desde la fecha de retiro hasta el reintegro.

3. Pretensiones En el escrito de tutela, el accionante solicitó: “PRIMERA: Sean tutelados los derechos fundamentales al Debido Proceso, Principio de Favorabilidad y a la Reparación Integral3.

SEGUNDA: Se revoque parcialmente la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2016 y notificada por edicto el día 18 de enero de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en lo relativo a la reducción del quántum indemnizatorio de sueldos, primas, subsidios, vacaciones, prestaciones y demás

emolumentos relativos al cargo, junto con los emolumentos que se hayan producido desde la fecha de mi desvinculación.

TERCERA: Y en su lugar se confirme la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Florencia, adicionando la modificación que realiza el Tribunal Administrativo respecto del numeral segundo.

CUARTA: Las demás que se consideren pertinentes para la protección y amparo de mis derechos fundamentales”.

4. Pruebas relevantes 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 16 de mayo de 2002, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 3 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

Obran en el expediente los siguientes documentos:  Copia de la sentencia de 28 de junio de 2013, proferida por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Descongestión del Circuito de Florencia, Caquetá (folios 22 a 45).  Copia de la sentencia de 19 de diciembre de 2016, emanada del Tribunal Administrativo del Caquetá (folios 46 a 69).

5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Caquetá El magistrado ponente del fallo objeto de tutela mediante informe radicado ante la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 5 de mayo de 20174, solicitó que fueran negadas las pretensiones del recurso de amparo porque la actuación desplegada por el Tribunal respetó los parámetros constitucionales y legales, al igual que las garantías procesales instituidas en la Ley 1437 de 2011.

Precisó que las afirmaciones del accionante según las cuales existieron irregularidades procesales que dieron lugar al desconocimiento de los principios de irretroactividad, favorabilidad y no reformatio in pejus, en tanto el tema de la reducción del monto de la indemnización no fue expuesto en el recurso de apelación por parte de la entidad demandada no son de recibo, porque dentro del proceso contencioso administrativo el señor Mendoza Guardias no ostentó la calidad de apelante único y, por tanto, la garantía procesal alegada como desconocida no era aplicable. Finalmente, aclaró que a pesar de ser el magistrado ponente de la decisión cuestionada por vía de tutela, salvó el voto parcialmente ya que se encuentra de acuerdo con la posición adoptada por la Sala Plena el Consejo de Estado en sentencia de 29 de enero de 2008, según la cual no es procedente descontar lo que el trabajador hubiese percibido del tesoro público a través de una relación legal y reglamentaria o por medio de un contrato de prestación de servicios o de apoyo a la gestión, ni ordenar el descuento de lo percibido en el sector privado como empleado dependiente o independiente, por cuanto no es acertado imponer una carga al trabajador que no está en la obligación de soportar, ya que el retiro 4 Folios 140-141. no fue voluntario sino como consecuencia de la arbitrariedad de la administración, siendo procedente el reconocimiento y pago de una indemnización. 5.2. Respuesta del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (tercero con interés) El jefe de la Oficina Jurídica del Instituto en mención mediante memorial de 25 de

abril de 20175, sostuvo que no existe vulneración de derecho fundamental alguno, por cuanto la sentencia de unificación 556 de 2014, fue proferida antes de que el Tribunal accionado adoptara la decisión de segunda instancia dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, consideró que fue acertada la aplicación del precedente constitucional mencionado. Precisó que, en tratándose de decisiones judiciales, un derecho adquirido se configura y hará parte de la órbita patrimonial del interesado una vez haya quedado en firme el respectivo fallo y agotados los recursos, acciones u actos del cual sea susceptible. Aseveró que el accionante no tenía un derecho adquirido sino una mera expectativa en razón a que su situación jurídica no se encontraba consolidada. Lo anterior, por cuanto la sentencia de primera instancia no estaba en firme, pues contra esa decisión fue interpuesto recurso de apelación, en el que el funcionario judicial puede modificar o negar las pretensiones, tal como ocurrió en el presente asunto donde el Tribunal Administrativo del Caquetá modificó el monto indemnizatorio reconocido al señor Mendoza Guardias.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 25 de mayo de 20176, negó las pretensiones de la acción de tutela bajo el argumento de que la sentencia proferida por el Tribunal accionado no incurrió en ninguno de los defectos alegados por el demandante.

Precisó que la providencia censurada no incurrió en el defecto sustantivo alegado porque se fundamentó en el precedente constitucional existente al momento de

5 Folios 88 a 92. 6 Folios 142 a 150. resolver el recurso de apelación. Tampoco existió violación directa de la Constitución, en la medida que el actuar de la autoridad judicial accionada estuvo enmarcado bajo los parámetros constitucionales y jurisprudenciales aplicables al caso. Finalmente, puntualizó que como el accionante no fue quien apeló la decisión de primera instancia dentro del contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, no es merecedor de alegar la garantía procesal de la no reformatio in pejus.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el señor Orangel Evelio Mendoza Guardias impugnó la decisión para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la acción de amparo7.

En su concepto, el Tribunal accionado de manera autónoma decidió modificar el quántum indemnizatorio sin tener en cuenta que con tal decisión desmejoró los derechos reconocidos en la decisión de primera instancia, máxime si se tiene en cuenta que la sentencia de unificación 556 de 2014 fue proferida con posterioridad a la ocurrencia de los hechos y a la presentación de la demanda, ya que fue declarado insubsistente el 17 de diciembre de 2010 e interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 1º de junio de 2011.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del

Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico De conformidad con la sentencia dictada por el a quo, le corresponde a esta Sala determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral, así como el principio de favorabilidad 7 Folios 155 a 160. del actor, al modificar con fundamento en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-556 de 2014, la decisión de primera instancia, dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la forma en que se deben fijar los topes indemnizatorios cuando de retiro del servicio se trata.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos8 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos9, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201210, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En

aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de 8 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 9 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 10 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación

que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200512. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); e. se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y f. Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto

material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera 11 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 M. P. Jaime Córdoba Triviño. contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado e i. Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del

Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional El artículo 241 de la Constitución encomienda a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control 13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de

2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. Lo aducido no apareja que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que se deben atender al resolver asuntos de relevancia constitucional. En relación con los fallos de tutela emitidos por el Tribunal Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de la Ley 270 de 199615, establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en la que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, “en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior”16. En la sentencia C-634 de 201117, esa Corporación declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, “en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta,

junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”. Y con posterioridad, en la sentencia C-816 de 201118, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, “entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia 15 “… las sentencias de revisión de la Corte Constitucional, en las que se precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad” (sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) 16 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. 17 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 M.P. Mauricio González Cuervo. los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”. Así las cosas, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma

como deben interpretarse las normas y sus decisiones pasan a formar parte de las fuentes del derecho. Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, “el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante”19. En ese sentido, el precedente de las Altas Cortes es obligatorio y vinculante, tanto para éstos como para los jueces de inferior jerarquía y los demás órganos del Estado, quienes conociéndolo tienen el deber de aplicarlo. En suma, el deber de los funcionarios públicos en general y de los jueces en particular, de acatar los mandatos superiores y legales, incluye el mandato imperativo de “asumir como reglas formales de derecho” las decisiones que unifican jurisprudencia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica.

5. La sentencia SU-556 de 2014

En ejercicio de la facultad de fijar interpretaciones jurídicas, la Corte Constitucional profirió la sentencia SU-556 de 201420, con el objetivo de unificar criterios sobre la forma como debe restablecerse el derecho en los casos en que, a través de acto sin motivación, se desvincula a empleados nombrados de manera provisional en cargos de carrera administrativa. En lo que a este estudio atañe, la Corte Constitucional indicó que con base en los principios de equidad y reparación integral, resultaba necesario fijar ciertos límites a la indemnización que los empleados provisionales pueden recibir cuando son retirados del cargo, mediante acto sin motivación. Explicó la Corte, que el límite de

las indemnizaciones se fundamenta en dos razones: (i) en la vinculación precaria que tienen los empleados nombrados en provisionalidad y (ii) en el principio de 19 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 Sentencia de 24 de julio de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. responsabilidad, que implica el deber de buscar el propio sostenimiento. Al respecto, la Corte Constitucional precisó: “Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa. Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa. De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe

asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad. 3.6.3.11. Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a ‘un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima’. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio autosostenimiento y el de sus dependientes.” (Subrayas fuera de texto) En lo atinente a forma de cuantificar debidamente el daño a indemnizar, por el retiro de un provisional si