CE-11001-03-15-000-2017-00820-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el sub lite pretende la actora que se le amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso y, como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin efecto la sentencia del 6 de julio de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y en su lugar, se confirme el fallo proferido el 30 de septiembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (…) la actora controvierte la sentencia de fecha 6 de julio de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, la que fue notificada el 27 de julio de 2016. Por su parte, la actora promovió la acción de amparo de la referencia, el 31 de marzo de 2017, habiendo dejado transcurrir un lapso superior al de ocho 8 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona; término que resulta desproporcionado para solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados, derivados de una providencia judicial. En tal virtud, el lapso transcurrido entre la providencia controvertida y la presentación de la acción de tutela supera el tiempo razonable para deprecar la protección inmediata de los derechos fundamentales y desnaturaliza el principio de inmediatez que inspira ésta acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E1)

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00820-01(AC)

Actor: JESÚS ERNESTO GELVES ALBARRACÍN Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 26 de abril de 2017 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo por desconocer el requisito de inmediatez.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA Los señores Jesús Ernesto Gelvez Albarracín, Myriam Acevedo de Gelvez y Jesús Gelvez Acevedo, solicitaron la tutela de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales estiman vulnerados con ocasión de la sentencia de 6 de julio de 2016 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se revocó la sentencia proferida en primera instancia y se dispuso negar las pretensiones en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por los aquí accionantes, proceso identificado con número de radicación 54001 2331 000 2007

00400 01.

II. HECHOS De conformidad con lo expuesto por la actora, los hechos que motivaron la acción

se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. La División de Cobranzas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, Seccional Cúcuta, profirió actos administrativos con mandamiento de pago en contra de los actores1. 2.2. Contra las anteriores decisiones se propuso excepción de falta de título ejecutivo y calidad de deudor solidario; adicionalmente se interpuso recurso de reposición. 2.3. Las excepciones propuestas se declararon no probadas y, mediante Resoluciones 04, 05 y 06 del 13 de agosto de 2007, se resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión inicial. 2.4. Contra los anteriores actos administrativos se radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, quien mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda. 1 Jesús Ernesto Gelves Albarracín $699’9474.004, Jesús Gelvez Acevedo $98’487.308 y Myriam Acevedo de Gelvez $117’726.689. 2.5. Contra dicho pronunciamiento la DIAN interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de julio de 2016, aquí censurada, revocando la sentencia proferida en primera instancia, y en su lugar, negando las pretensiones de la demanda. A juicio de la parte actora, la vulneración a sus derechos fundamentales obedece a que, en los términos del artículo 28 del C.C.A., el deudor solidario debe ser

citado al proceso de determinación de la obligación tributaria, lo cual no sucedió en el trámite administrativo que dio origen a los actos demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. LAS PRETENSIONES La parte actora elevó las siguientes: “[…] le solicito DEJAR SIN EFECTO la decisión tomada por sentencia de fecha 06 de julio de 2016, por parte del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, Consejera Ponente Doctora Martha Teresa Briceño de Valencia, en lo atinente a revocar la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y en su lugar ORDENARLE al Honorable Consejo de Estado – Sección Cuarta, observar que la liquidación oficial de revisión proferida en contra de la sociedad Vigilemos Ltda., iniciado en contra de mis representados quedó debidamente ejecutoriado el 30 de julio de 2014, cuando se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto es decir, con posterioridad de la sentencia C-1201 de 2003 que entiende que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinación de la obligación tributaria en los términos del artículo 28 del Código Contencioso

Administrativo”2.

IV. TRÁMITE DE LA ACCIÓN La presente acción de tutela fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de fecha 6 de abril de 2017, en el que se ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; de otro lado ordenó comunicar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, a 2 Folio 5 del expediente.

la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Norte de Santander, a la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta y a la Dirección de impuestos y Adunas Nacionales - DIAN3.

V. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS DEMANDADAS Y VINCULADAS AL TRÁMITE CONSTITUCIONAL 5.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la magistrada ponente de la decisión censurada, solicitó declarar la improcedencia del amparo solicitado por cuanto se desconoce el principio de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto que entre la notificación de la providencia censurada y la interposición de la tutela transcurrieron más de seis (6) meses4. 5.2. Los demás vinculados guardaron silencio.

VI. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del 26 de abril de 2017, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que entre la notificación de la providencia censurada y la interposición de la tutela trascurrieron más de 6 meses sin que mediara justificación alguna para formular esta acción hasta el día 31 de marzo de 20175.

Recordó que el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, adoptó los criterios de la Corte Constitucional para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expuestos en la sentencia C-590 de 2005, y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir ante el juez de tutela y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de la expedición de las providencias judiciales.

3 Folios 136 a 137 del expediente. 4 Folios 145 a 146 del expediente. 5 Folios 148 a 152 del expediente.

VII. LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito, visible a folios 161 a 163 del expediente, la actora manifiesta su inconformidad con la decisión adoptada en primera instancia, al considerar que el fallador de instancia no tuvo en cuenta las razones que dieron origen a la presentación de la acción de tutela, pues el estudio se limitó al incumplimiento del requisito de procedencia relativo a la inmediatez.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 1º numeral 1 y el artículo 4° del Decreto 1382 de 2000, en materia de competencia, esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación promovida contra los fallos de tutela proferidos en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 8.2. Delimitación de la controversia y problema jurídico A fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la tutela contra providencias judiciales y su evolución jurisprudencial; ii) los requisitos tanto generales como especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a: iii) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales y especiales referidos. 8.2.1. Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania

Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. 8.2.2. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales Esta Sección adoptó como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de

tutela contra tutela. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”6. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que éste instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso

jurisdiccional. 6 Corte Constitucional. Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad.: T-619, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. III.4. El caso concreto En el sub lite pretende la actora que se le amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso y, como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin efecto la sentencia del 6 de julio de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y en su lugar, se confirme el fallo proferido el 30 de septiembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En ese orden de ideas, la controversia gira en torno a establecer si la mencionada autoridad judicial, quebrantó los referidos derechos fundamentales de la parte actora, con la providencia cuestionada. Ahora bien, de acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala, al examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de acuerdo con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta

Corporación, encuentra que no se cumple con el requisito de inmediatez. Sobre el particular, resulta pertinente poner de presente que, para establecer el cumplimiento del presupuesto de inmediatez en las acciones de tutela promovidas contra providencias judiciales, la Sala acogió el criterio plasmado en el pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en la Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez, relativo a la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado, en el que, además de reiterar la necesidad de realizar el estudio estricto de cada uno de los requisitos de procedibilidad de las acciones de amparo contra sentencias, determinado por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, se estableció que, en general, el término razonable, era de seis (6) meses contados desde la notificación del proveído que se ataca y la interposición de la acción de tutela. Así, el término prohijado por la Sala (el de los 6 meses), establece un indicativo del plazo considerado como apropiado para promover la solicitud de amparo al controvertir una providencia judicial, lo que no implica que se constituya en un término fijo, toda vez que éste deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar del actor. Por ende, para el análisis del requisito de inmediatez como presupuesto de procedibilidad para la acción de tutela contra providencias judiciales, el referido

plazo de los seis (6) meses resulta ilustrativo de lo que se considera como razonable; porque éste, además de recoger el criterio establecido como oportuno y adecuado por la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos8 sobre el tema, permite garantizar un balance entre los diferentes derechos fundamentales en disputa, como lo son el debido proceso, la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Es por lo anterior que la Sala, atendiendo la jurisprudencia constitucional9, ha establecido10 que el análisis del principio de inmediatez en tutelas contra providencias, debe ser más riguroso11, puesto que la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre de manera indefinida. 8 Sobre el término que la Corte Constitucional ha considerado como razonable para interponer una acción de tutela contra providencias judiciales, ver sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T158 de 2006, T-654 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T1009 de 2006, T-792 de 2007, T-825 de 2007, T-594 de 2008, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T883 de 2009 y T-246 de 2015, entre otras. 9 Criterio reiterado por la Corte Constitucional en sentencia T-246 de 2015. En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en establecer que el “[…]ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos

significaría que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional en cualquier momento, sin límite de tiempo[…]”12. Por tanto, para preservar los principios antes referidos13, se mantiene el criterio de la Sala, según el cual resulta necesaria la rigurosidad en el estudio del requisito de inmediatez en las tutelas contra providencias judiciales, el cual se reitera en esta oportunidad. En el sub examine, la actora controvierte la sentencia de fecha 6 de julio de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 54001 23331 000 2007 00400 0114, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, la que fue notificada el 27 de julio de 2016. Por su parte, la actora promovió la acción de amparo de la referencia, el 31 de marzo de 2017, habiendo dejado transcurrir un lapso superior al de ocho (8) meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona; término que resulta desproporcionado para solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados, derivados de una providencia judicial. 10 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 22 de noviembre de 2012. Acción de Tutela radicación: 2012–00651-01. Actor: Andrés Felipe Gutiérrez Rincón. C.P.: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 11 Ibídem. 12 Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en las Sentencias T-541 de

2006 y T-1009 de 2006, entre otras. 13 Principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica. 14 Demandante: María Lilia Tovar Ariza. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP En tal virtud, el lapso transcurrido entre la providencia controvertida y la presentación de la acción de tutela supera el tiempo razonable para deprecar la protección inmediata de los derechos fundamentales y desnaturaliza el principio de inmediatez que inspira ésta acción. Ahora bien, comoquiera que el término no es inmutable, debe el juez constitucional analizar, en cada caso, las circunstancias o los motivos alegados para justificar la demora. En el presente asunto, la actora no aduce circunstancia alguna que le hubiere impedido hacer uso del mecanismo constitucional con anterioridad a la fecha en la que efectivamente la ejerció. En tal virtud, la Sala no encuentra justificada la demora para promover la acción de amparo, puesto que para enervar el término de inmediatez debe alegarse y probarse alguna circunstancia que amerite efectuar tal excepción. Cabe resaltar que el requisito de inmediatez lo que busca es evitar desnaturalizar la acción de tutela y que ésta se emplee “[…] como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica[…]”15, y, para el caso de que ésta se presente en contra de una providencia judicial, no puede ser entendida como un último recurso o tercera instancia de los medios ordinarios de control jurisdiccional16.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional17, en lo que respecta a la acción de tutela contra providencias judiciales, ha indicado que para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del plazo, el juez constitucional debe tener en cuenta los siguientes factores: “[…] 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados […]”. (Surbayado fuera de texto) 15 Corte Constitucional. Sentencia T-530 de 2009. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Ibídem. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-1229 de 2000. M.P.: Alejandro Martínez Caballero. La Sala encuentra, entonces, que la parte actora no acredita las circunstancias que le hubieren impedido hacer uso de la acción de amparo con anterioridad, ni obra en el plenario prueba alguna de la que se derive que se encuentran en situación de debilidad manifiesta que le impidiera ejercer la acción de amparo de manera oportuna; por tanto, la Sala considera no acreditado el cumplimiento del requisito de inmediatez, en razón a que el plazo transcurrido entre la providencia cuestionada y la presentación de la acción de amparo, supera el término admitido como razonable y aceptable. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, SU 354 de 201718, reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela

contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela. La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. Así las cosas, y por las razones antes señaladas, la Sala confirmará la sentencia de fecha 26 de abril de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2017 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 18 M.P.: Iván Humberto Escrucería.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ