CE-11001-03-15-000-2017-00885-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA PROVIDENCIA JUDICIAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOCómputo / SOLICITUD DE NULIDAD PARCIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE UN DERECHO - Respecto de valores liquidados / LIQUIDACIÓN DE RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL - No es una prestación periódica / AUSENCIA DE VULNERACIÓN

DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[S]egún el mismo texto de la demanda lo que el actor pretendía obtener era el reconocimiento de los valores que “por homologación y nivelación salarial NO le fueron reconocidos y pagados correctamente” (…) se equivoca el accionante al considerar que no había lugar a demandar el acto que le reconoció su derecho, en consideración a que ello le resultaba desfavorable, pues claramente podía cuestionarlos, no frente al derecho reconocido, sino frente a los valores liquidados, de manera que al guardar silencio, abstenerse de presentar recursos y de demandar, tanto el reconocimiento del derecho, como la liquidación y no indexación, quedaron en firme (…) como lo señaló la providencia cuestionada, el debate no versa sobre prestaciones periódicas, pues no se trata de emolumentos que habitualmente perciba el beneficiario; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de un retroactivo que con su pago fenece o culmina el derecho a ellas y, por ende, se aplica la regla general de caducidad de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto demandado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO - ARTÍCULO 151

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00885-01(AC)

Actor: JULIO CÉSAR GÓMEZ HERNÁNDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES La Sala decide la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia del 6 de septiembre de 2017, con la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud Con escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 5 de abril de 2017, el señor Julio César Gómez Hernández, a través de apoderado, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.

Consideró vulnerados tales derechos por esas autoridades judiciales con ocasión de las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Caldas el 8 de noviembre de 2016, que confirmó la proferida el 24 de agosto de 2016 por el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales que declaró la caducidad de la acción.

2. Hechos

La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda, así:  Por medio de la Resolución Nº 1800-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por Resolución Nº 4060-6 de 19 de junio de 2013, la Secretaría de Educación de Caldas reconoció y ordenó el pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a su favor.  Como la Secretaría de Educación Departamental de Caldas no aplicó la indexación del retroactivo hasta la vigencia del año 2013, el Ministerio de Educación Nacional mediante oficio Nº 2014EE21121 del 20 de marzo de 2015, solicitó a la referida Secretaría efectuar el cálculo de la liquidación por homologación y nivelación salarial hasta la fecha en la que se efectuó el giro de los recursos por parte de la Nación, así como también la inclusión de valores salariales.  Mediante oficio Nº 2014EE61673 de 2014, el Ministerio de Educación Nacional autorizó a la Secretaría de Educación de Caldas, para que “efectuara el pago por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir, de acuerdo con el desempeño de las funciones y a lo autorizado en el estudio técnico para los funcionarios administrativos cancelados con recursos del Sistema General de participaciones”.  El 12 de diciembre de 2015 el actor solicitó a la Secretaría de Educación de Caldas: i) la reliquidación del retroactivo ya pagado; y, ii) el ajuste de la indexación de los dineros pagados como consecuencia de la homologación y nivelación salarial.  Por Oficio Nº 1119/15 UJ SED de 23 de diciembre de 2015, la referida

Secretaría resolvió negativamente su petición, con fundamento en que lo solicitado había sido resuelto mediante la Resolución Nº 4060-6 de 19 de junio de 2013, contra la cual no interpuso recurso alguno.  El 1 de julio de 2016 instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anulara el Oficio Nº 1119/15 UJ SED de 23 de diciembre de 2015. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales, quien mediante auto de 24 de agosto de 2016, rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción, pues consideró que los actos administrativos que se debieron demandar eran las Resoluciones Nº 1800-6 de 22 de marzo y 4060-6 de 19 de junio de 2013 y no el Oficio Nº 1119/15 UJ SED de 23 de diciembre de 2015, toda vez que se definió su derecho con los primeros y no con el último acto.  El actor interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, en providencia de 8 de noviembre de 2016, en el sentido de confirmar la decisión por las mismas razones.

3. Fundamentos de la solicitud El actor argumenta que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que, en su sentir, incurrieron en:  Defecto sustantivo, al contabilizar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento desde las Resoluciones Nº 1800-6 del 22 de marzo

de 2013 y 4060-6 del 19 de junio de 2013 y no desde el oficio que niega el reconocimiento y pago del ajuste a la indexación del pago.  Desconocimiento el precedente judicial contenido en la sentencia de la Corte Constitucional C-072 de 1994, reiterado en la C-916 de 2010, en relación con la “prescripción trienal de la acción laboral”.

4. Pretensiones

La parte actora solicitó: “ORDENAR al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo a los derechos enunciados, revocar las providencias proferidas de fecha 24 de agosto de 2016 y providencia de fecha 8 de noviembre de 2016, respectivamente, dentro del proceso Nº 2016-00208 y como consecuencia, que el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, proceda a hacer el estudio para la calificación de la demanda para su posible admisión o inadmisión.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”.

5. Trámite en primera instancia Por medio de auto de 7 de abril de 2017, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Caldas, como terceros interesados en el resultado del proceso.

6. Contestaciones Remitidas las respectivas comunicaciones, intervinieron las siguientes

autoridades: 6.1. Tribunal Administrativo de Caldas El magistrado ponente del auto de 8 de noviembre de 2016, señaló que la

providencia reprochada se dictó con plena observancia de los derechos y garantías que aseguraron a las partes la igualdad procesal. Refirió que no es admisible que el actor por medio de la acción de tutela pretenda revivir el debate procesal planteado en el proceso ordinario, por lo que solicitó que se negaran las pretensiones del amparo constitucional. 6.2. Secretaría de Educación de Caldas A través de la Unidad Jurídica, la entidad manifestó que conforme con los parámetros fijados en la Directiva Ministerial Nº 10 del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Caldas, mediante resoluciones debidamente motivadas e individualizadas, ordenó el pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la entidad. Expuso que el accionante no interpuso ningún recurso contra los actos administrativos que ordenaron la homologación y nivelación de su salario, por lo que consideró que el derecho de petición que presentó posteriormente no puede revivir los términos legales. En definitiva, solicitó que se exonerara de “cualquier posible condena”. 6.3. Ministerio de Educación Nacional La entidad consideró que en el presente caso no se configuraron los requisitos de procedibilidad de la acción tutela, por lo que pidió que se negaran las pretensiones del actor y se declarara la improcedencia del amparo constitucional.

7. Decisión en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017 negó el amparo solicitado con fundamento en que:

(i) Advirtió que circunscribiría el estudio a la providencia de 8 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de

Decisión, dado que confirmó en todas sus partes el proveído de 24 de agosto de 2016, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (ii) Así mismo, señaló que aunque el accionante sostuvo que la decisión judicial objeto de tacha constitucional incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, solo estudiaría el primero, toda vez que el debate propuesto además de constatar si se desconoció lo previsto en el artículo 164 del CPACA, pretende que se analice si la autoridad judicial accionada desatendió las sentencias C-072 de 1994 y C-916 de 2010, cuyo desconocimiento implicaría un defecto sustantivo. (iii) Concluyó que la demanda de nulidad y restablecimiento que fue interpuesta por el demandante el 1 de julio de 20161, había caducado, pues los actos administrativos que debieron ser objeto de debate eran las Resoluciones Nº 1800-6 de 22 de marzo de 2013 y 4060-6 del 19 de junio del mismo año, en las que se resolvió de manera definitiva la liquidación del retroactivo del actor, con ocasión de la homologación y nivelación salarial, y no con el oficio Nº 1119/15 UJ SED de 23 de diciembre de 2015, por cuanto allí no se adoptó ninguna decisión, como lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Caldas, en la decisión reprochada. Agregó que no le asistía la razón al actor respecto a que el término de

caducidad se debe contabilizar desde el oficio por medio del cual se dio respuesta a la petición presentada el 12 de diciembre de 20152, pues con dicho oficio, como lo expuso el tribunal demandado, el demandante buscó un pronunciamiento por parte del departamento de Caldas para revivir términos y así poder discutir el tema ante el juez ordinario, motivo por el cual no se puede cuestionar la legalidad del mismo, más aún, porque el debate judicial no se refería a prestaciones periódicas. (iv) Tampoco advirtió desconocimiento de las sentencias C-072 de 1994 y C-916 de 2010, proferidas por la Corte Constitucional en las que se efectuó el estudio de constitucional de las normas que se refieren a la “prescripción trienal de la acción laboral”, asunto que difiere del que fue objeto de discusión en las providencias objeto de tutela, que gravitaron sobre la aplicación del término de caducidad contemplado en el CPACA, lo que motivó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como se indicó supra.

8. Impugnación La parte actora, inconforme con el fallo de primera instancia, lo impugnó con sustento en: 1 Folio 1 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Folio 18 ibídem. i) Señaló que habría resultado inconsecuente que solicitara la nulidad de las resoluciones que reconocieron su derecho, pues le era desfavorable; por ello lo que solicitó fue la nulidad del acto administrativo que “expresamente le negó el reconocimiento y pago del ajuste de la indexación del retroactivo de los intereses moratorios a consecuencia de

la homologación”. ii) Reiteró que en el presente caso no es posible desconocer la prescripción trienal prevista en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo que también se aplica a los empleados públicos, de manera que por tratarse de prestaciones sociales y salarios, contaba con un término de 3 años para efectuar la reclamación, contados a partir del momento en el que la obligación se hizo exigible. iii) Agregó, como argumento nuevo que “conforme a los principios generales del derecho, lo accesorio corre la suerte de lo principal, por lo cual, si el derecho al pago de retroactivo por homologación y nivelación salarial se hubiese extinguido, igual suerte correría la obligación accesoria de pagar los intereses moratorios derivados del pago tardío o moroso por parte del Estado, en consonancia con esto, se tiene que, la obligación principal, en este caso, salarios, factores salariales y prestaciones sociales en general, corresponde a una acreencia laboral periódica, de allí que igual suerte deben correr los intereses fruto de su pago tardío”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto 2591 de 19913, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20154 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20035 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. El asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si, como lo concluyó el juez de tutela de primera instancia, se debe negar el amparo porque la sentencia controvertida no contiene

los defectos alegados; o si, por el contrario, como se alegó en la impugnación, la transgresión de derechos fundamentales sí existe.

3. El caso concreto 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 5 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”.

Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala se referirá brevemente al debate propuesto en esta segunda instancia, para así resolver cada uno de los puntos objeto de la impugnación. En el presente asunto, el demandante alegó que el auto de Tribunal Administrativo de Caldas de 8 de noviembre de 2016, en el que esa autoridad judicial confirmó el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad de la acción, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales el 24 de agosto de 2016, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Esto, por cuanto, en su concepto, el cómputo de la caducidad se realizó desde la notificación de la Resolución Nº 4060-6 de 19 de junio de 2013, que aclaró el acto administrativo Nº 1800-6 de 22 de marzo de 2013, que reconoció y ordenó el pago a su favor de la homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, y no desde el oficio

1119/15 UJ SED de 23 de diciembre de 2015, por medio del cual se dio respuesta a su petición presentada el 12 de diciembre de 2015. Al respecto, en la providencia enjuiciada el Tribunal accionado consideró: “Para el asunto que convoca la atención de esta Sala, se observa que la parte demandante cuestiona no sólo la liquidación hecha por la entidad accionada en relación con el retroactivo por homologación y nivelación salarial, sino además la indexación efectuada, producto de lo cual elevó petición ante el Departamento de Caldas, con posterioridad a la expedición de los actos que reconocieron el citado retroactivo. De lo anterior se desprende que el tema no versa sobre emolumentos que habitualmente perciba el beneficiario; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva a créditos laborales que, aunque hubieran sido percibidos cada determinado tiempo, como las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, con su pago fenece o culmina el derecho a ellas y, por ende, no se refiere a prestaciones periódicas, por lo que se aplica la regla general de caducidad de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto demandado. Ahora bien, del texto del oficio demandado se desprende que aquel no adoptó una decisión frente a la solicitud hecha por el actor, sino que simplemente informó al peticionario que dicho tema había sido ya objeto de pronunciamiento a través de las Resoluciones Nº 18006 del 22 de marzo de 2013 y Nº 4060-6 del 19 de junio de 2013. En ese sentido, no se trata de un acto definitivo susceptible a demandarse ante esta jurisdicción. Considera esta Corporación que si el demandante no se encontraba de

acuerdo con la liquidación hecha por el Departamento de Caldas ni con la manera en que se indexaron las sumas adeudadas, debió haber demandado las Resoluciones Nº 1800-6 del 22 de marzo de 2013 y Nº 4060-6 del 19 de junio de 2013 dentro del término de caducidad previsto para tal efecto; pues al pretender con posterioridad a ello obtener un nuevo pronunciamiento de la administración con la petición elevada el 12 de diciembre de 2015, buscó realmente revivir términos para discutir en sede judicial dicho tema, lo cual no es admisible al tenor de las normas que regulan el procedimiento” (negrillas de la Sala). Ahora bien, la Sección Cuarta de esta Corporación al resolver la primera instancia, negó las pretensiones de la presente acción al considerar que no le asistía la razón al actor. Por ello, éste plantea tres argumentos de impugnación, que la Sala pasa a resolver: i) Resultaba inconsecuente que solicitara la nulidad de las resoluciones que reconocieron su derecho, pues le era desfavorable; por ello lo que solicitó fue la nulidad del acto administrativo que “expresamente le negó el reconocimiento y pago del ajuste de la indexación del retroactivo de los intereses moratorios a consecuencia de la homologación”. Lo primero que debe advertir la Sala, es que al verificar el texto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor en ella solicitó la anulación del acto demandado, y como consecuencia de ello, la reliquidación del retroactivo ajustando “los sueldos, prima técnica, prima de antigüedad, bonificación por

servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, sueldo vacacional, prima de navidad, cesantías e indexación, que por homologación y nivelación salarial NO le fueron reconocidos y pagados correctamente”6. Así las cosas, según el mismo texto de la demanda lo que el actor pretendía obtener era el reconocimiento de los valores que “por homologación y nivelación salarial NO le fueron reconocidos y pagados correctamente”. En ese orden de ideas, los valores que a su juicio no le fueron reconocidos por concepto de homologación y nivelación, entre estos su indexación, pudieron ser reclamados a través de los recursos administrativos y posteriormente ejerciendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones Nº 4060-6 de 19 de junio de 2013, y la aclaratoria Nº. 1800-6 de 22 de marzo de 2013, por medio de las cuales se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, pues fue en ellas en las que supuestamente se realizó indebidamente la liquidación de unos valores, se dejaron de reconocer otros, y se omitió ordenar su indexación. 6 Folio 4 del expediente ordinario. En ese orden de ideas, se equivoca el accionante al considerar que no había lugar a demandar el acto que le reconoció su derecho, en consideración a que ello le resultaba desfavorable, pues claramente podía cuestionarlos, no frente al derecho reconocido, sino frente a los valores liquidados, de manera que al guardar silencio, abstenerse de presentar recursos y de demandar, tanto el reconocimiento del

derecho, como la liquidación y no indexación, quedaron en firme. ii) Se desconoció la prescripción trienal prevista en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo que también se aplica a los empleados públicos, de manera que por tratarse de prestaciones sociales y salarios, contaba con un término de 3 años para efectuar la reclamación, contados a partir del momento en el que la obligación se hizo exigible. La Sala advierte que el apoderado del señor Gómez Hernández, incurre en una confusión entre la prescripción y la caducidad de la acción, pues es claro que aquéllas prestaciones periódicas a que considera que tiene derecho pueden ser reclamadas dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, mientras que la caducidad del medio de control pertinente para cuestionar la legalidad de actos administrativos, como sucede en el caso concreto, se cuenta aplicando la regla fijada en el artículo 164 del CPACA, que dispone: “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. Así las cosas, como lo señaló la providencia cuestionada, el debate no versa sobre prestaciones periódicas, pues no se trata de emolumentos que habitualmente perciba el beneficiario; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de un retroactivo que con su pago fenece o culmina el derecho a ellas y, por ende, se aplica la regla general de caducidad de cuatro meses

contados a partir del día siguiente a la notificación del acto demandado. iii) “…Conforme a los principios generales del derecho, lo accesorio corre la suerte de lo principal, por lo cual, si el derecho al pago de retroactivo por homologación y nivelación salarial se hubiese extinguido, igual suerte correría la obligación accesoria de pagar los intereses moratorios derivados del pago tardío o moroso por parte del Estado, en consonancia con esto, se tiene que, la obligación principal, en este caso, salarios, factores salariales y prestaciones sociales en general, corresponde a una acreencia laboral periódica, de allí que igual suerte deben correr los intereses fruto de su pago tardío”. Este cargo alegado por la parte actora en su impugnación no fue expuesto en el escrito de tutela inicial, por lo que la Sala se abstendrá de estudiarlo, en consideración a que, de hacerlo, se desconocería el derecho al debido proceso y de contradicción de las demás partes procesales. Visto lo anterior, a la Sala esta Sala confirmará la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado con la cual negó el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 6 de septiembre de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero