CE-11001-03-15-000-2017-01033-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Por no acreditar interés directo / CALIDAD DE COADYUVANTE O PARTE EN PROCESO ORDINARIO - No se acreditó [L]a parte actora ejerció acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerarlos vulnerados por haber incurrido en mora judicial, dado que a la fecha de interposición de la petición de amparo, no se ha dictado sentencia de primera instancia dentro del proceso que, en ejercicio de la acción de nulidad simple, promovió el señor [R.V.M] en contra de la Nación, Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Minas y Energía (…) En dicho proceso el tutelante no actúa como parte ni como coadyuvante y así se pudo verificar en el expediente, evento en el cual estaría demostrada sin dificultades la titularidad para promover la presente solicitud de amparo (…) para tener por satisfecho el requisito de legitimación en la causa el tutelante debe acreditar el interés directo respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional; y en este caso si bien pidió la defensa de sus derechos fundamentales, lo cierto es que no demostró la situación particular y concreta vulneradora que afirma que se generó en su caso por cuenta del trámite censurado. Como el tutelante no cumplió con esta carga mínima, a la Sala le resta concluir que no se acreditó la titularidad para promover la acción de tutela, por ende, (…) se declarará la falta de legitimación en la causa

por activa del [actor].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela, ver la sentencia T-552 de 2006, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01033-01(AC)

Actor: JORGE LUIS PABÓN APICELLA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el señor Jorge Luis Pabón Apicella en contra de la sentencia de 19 de julio de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El 17 de abril de 2017, el señor Jorge Luis Pabón Apicella, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Tales derechos los consideró vulnerados por la referida autoridad judicial, por haber incurrido en mora judicial, dado que a la fecha de interposición de la petición

de amparo, no se ha dictado sentencia de primera instancia dentro del proceso que, en ejercicio de la acción de nulidad simple, promovió en contra de la Nación Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Minas y Energía, tramitado con el radicado No. 11001-03-26-000-2008-00047-00. 1.2. Hechos La solicitud de tutela se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  El ciudadano Ramón Valdés promovió acción de nulidad simple en contra del Decreto 3164 de 2003, que modificó el Decreto 2719 de 19931.  Por reparto, el conocimiento de la acción de nulidad simple le correspondió a la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado2.  El proceso fue radicado el 9 de junio de 2008 y que, a la fecha, no se ha proferido sentencia. 1.3. Fundamentos de la solicitud A juicio del peticionario, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales por mora judicial, al no proferir la sentencia en el proceso nulidad simple que promovió en contra de la Nación, Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Minas y Energía, tramitado con el radicado No. 11001-03-26-000-2008-00047-00, toda vez que han pasado más de 8 años y 11 meses desde que interpuso la acción. 1.4. Pretensiones El actor solicitó: 1 El Decreto 3164 de 2003, que modificó el Decreto 2719 de 1993, regula temas relacionados con

las labores propias y esenciales de la industria del petróleo, con el objeto de fijar el salario. 2 Al proceso de la acción de nulidad interpuesta por Ramón Valdés le correspondió el número 11001-03-26-000-2008-00047-00 (2559-2008). “que sea ordenado por el juez de tutela dictar la sentencia de primer grado, en el proceso 08001-03-26-000-2008-00047-00 mencionado, en el término máximo de 10 días hábiles”3. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 2 de mayo de 2017, se admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar al magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, en calidad de autoridad judicial demandada, para que ejerciera el derecho de defensa y rindiera los respectivos informes frente al objeto de la acción. Asimismo, se ordenó vincular a los Ministros de la Protección Social y de Minas y Energía y al señor Ramón Valdés Mendoza como terceros interesados en las resultas del proceso. 1.6. Contestaciones 1.6.1 La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado El magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, integrante de la Sección Segunda, Subsección B4, encargado de proferir la sentencia dentro del proceso de nulidad No. 2008-00047-00 (2559-2008), dijo que el proceso ingresó para fallo el 8 de mayo de 2015 y tiene el turno 178. Que, en todo caso, el despacho judicial existen otros asuntos con prelación de fallo, tales como el hábeas corpus, la acción de tutela y otros asuntos que también deben decidirse oportunamente.

1.6.2 El Ministerio de Salud El Director Jurídico del Ministerio de Salud5 manifestó, en concreto, que existe falta de legitimidad en la causa por pasiva, toda vez que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad simple contra el Decreto 3164 de 2003. 1.6.3 El Ministerio de Minas y Energía La Apoderada Judicial del Ministerio de Minas y Energía6, por su parte, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, pues no ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Jorge Luis Pabón Apicella. 1.7 Sentencia de Primera Instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 19 de julio de 2017 negó las pretensiones de amparo al no encontrar probada la mora judicial a que alude el actor, pues afirmó que el proceso de nulidad simple se viene tramitando 3 Folio 10 del expediente. 4 Folio 19. 5 Folio 32. 6 Folios 34 a 52. en plazos normales, según dice, se pudo constatar en el sistema dispuesto para la consulta de procesos judiciales. Agregó que la demora que se ha presentado para dictar sentencia no puede ser constitutiva de mora judicial ni puede resultar atribuible al despacho judicial demandado, y que las explicaciones ofrecidas por este ponen de presente la situación de congestión que afronta la Sección Segunda del Consejo de Estado, que de hecho, dijo no ser diferente a la que afrontan las demás secciones de la Corporación, que tiene origen en múltiples situaciones, tales como la excesiva

carga laboral y la prelación para fallo de las llamadas acciones constitucionales (hábeas corpus, acción de tutela y pérdida de investidura de congresistas) frente al trámite de procesos ordinarios, como lo es el proceso de nulidad simple mencionado. 1.8 Impugnación El señor Pabón Apicella impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se acceda a la solicitud de amparo. Indicó que el término para alegar de conclusión fue abierto el 14 de noviembre de 2014, es decir, hace 2 años y 8 meses, sin que el ponente haya siquiera presentado el proyecto de fallo. Señaló que la importancia radica en la incidencia de la norma general sobre la comunidad y afirmó que la disposición constitucional sobre prevalencia del interés general debe tener eco en el trámite y solución de los procesos ante el Consejo de Estado y en el examen de oportunidad, celeridad y economía. Agrega que la decisión que se adopte en este asunto, impactará a toda la comunidad en la industria petrolera y los trabajadores que se beneficien de ella.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 19 de julio de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si procede a confirmar, modificar o revocar la providencia de 19 de julio de 2017 emanada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el curso de la acción de tutela instaurada por el señor Jorge Luis Pabón Apicella, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales. Para resolver este problema, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) la legitimación en la causa por activa; (ii) análisis del caso concreto referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Legitimidad e interés respecto de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto ”7. En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991,“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en los artículos 1°, 10°, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela

los defensores del pueblo y los personeros municipales8. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 20039, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad”10. 7“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez.” 8Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

9 M.P. Jaime Córdoba Triviño 10“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades11, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”. 2.4. Estudio del caso concreto

A partir de las anteriores consideraciones, pasará la Sala a establecer si en el caso bajo estudio se acredita la legitimación en la causa por activa, que permita entrar a pronunciarse de fondo sobre los hechos, las pretensiones y el escrito de impugnación. En principio, es claro que toda persona por el hecho de serlo es titular de derechos fundamentales, pero para la procedencia de la acción de tutela, debe estar establecida la circunstancia que faculta al sujeto de derechos a presentar el recurso de amparo constitucional, ello implica, acreditar la condición de titular de la relación jurídica material que da lugar al proceso. En este caso la parte actora ejerció acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerarlos vulnerados por haber incurrido en mora judicial, dado que a la fecha de interposición de la petición de amparo, no se ha dictado sentencia de primera instancia dentro del proceso que, en ejercicio de la acción de nulidad simple, promovió el señor Ramón Valdés Mendoza en contra de la Nación, Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Minas y Energía, tramitado con el radicado No. 11001-03-26-000-2008-00047-00. 11“Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” En dicho proceso el tutelante no actúa como parte ni como coadyuvante y así se pudo verificar en el expediente, evento en el cual estaría demostrada sin dificultades la titularidad para promover la presente solicitud de amparo.

En vista de lo anterior, el accionante afirmó en el libelo introductorio que es “ciudadano vinculado con el interés público que le asiste a todo ciudadano en una acción pública de nulidad”. Adicionalmente, argumentó que la incidencia de este asunto está en que “la nulidad sobre los decretos reglamentarios impactará nacionalmente, a toda la comunidad en materia de asuntos petroleros y de altísima incidencia económica y monetaria” y agregó que “es de altísimo interés general prevalente y estatal, y también de los particulares vinculados a los intereses petroleros; lo cual incluye a los trabajadores de nuestra industria petrolera y a los trabajadores que se consideren beneficiados por los salarios petroleros que cobija el Decreto Ley 284 de 1957”. No obstante lo anterior, la Sala echa de menos el medio de prueba que indique cómo el trámite censurado le causará una afectación directa, cuestiones estas que darían por satisfecha su legitimación en la causa para actuar. Para la Sala es comprensible que el actor tenga algún interés en un proceso de simple nulidad; sin embargo, no se advierte que haya participado en el mismo en calidad de parte o de coadyuvante, pues si bien intervino en varias oportunidades, lo cierto es que nunca le fue reconocida la calidad de tercero, o que bajo el estado actual de cosas, se le esté causado una afectación directa a algún derecho fundamental. Pues bien, como se indicó en el capítulo precedente, para tener por satisfecho el requisito de legitimación en la causa el tutelante debe acreditar el interés directo respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional; y en este

caso si bien pidió la defensa de sus derechos fundamentales, lo cierto es que no demostró la situación particular y concreta vulneradora que afirma que se generó en su caso por cuenta del trámite censurado. Como el tutelante no cumplió con esta carga mínima, a la Sala le resta concluir que no se acreditó la titularidad para promover la acción de tutela, por ende, se revocará el fallo de 19 de julio de 2017 y en su lugar se declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor Jorge Luis Pabón Apicella. De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: REVOCAR el fallo de 19 de julio de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Jorge Luis Pabón Apicella, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CUMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero