CE-11001-03-15-000-2017-01082-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRECEDENTE - Criterio temporal de aplicación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL REGIMEN DE TRANSICIÓN - Su cálculo depende de la fecha en que se consolidó el derecho pensional / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A partir de la sentencia de la Corte Constitucional SU230 de 2015, corresponde a las autoridades administrativas y judiciales, independientemente del régimen especial, calcular el IBL de los beneficiarios del régimen de transición, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo a los parámetros fijados por dicha Corporación en (…) las consideraciones de la sentencia C-258 de 2013, no obstante, la aplicación a cada caso concreto dependerá del momento en que se causó el derecho pensional (…) la administración, en su momento, debió reconocer el derecho a los actores con observancia de las normas aplicables al caso concreto para el momento de consolidación del derecho -que para el caso de la señora Suaza Median, fue el 12 de octubre del 2005 - y al criterio del máximo órgano jurisdiccional competente sobre la materia, sin que el cambio legislativo o la interpretación constitucional posterior a la adquisición del status pensional y del reconocimiento de la prestación económica que se hiciera frente a una norma, como lo fue el que efectuó la Corte Constitucional con las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015, tuviera la entidad suficiente para variar la decisión que en derecho

correspondía (…) se concluye, que la autoridad accionada aun cuando respetó las reglas que fijó la Corte Constitucional en las sentencias de referencia, lo cierto es que no tuvo en cuenta que su aplicación dependía de la época en que se consolidó el derecho pensional de los empleados, de manera que, para el caso concreto, la situación de la demandante se enmarcaba en el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado con la sentencia del 4 de agosto de 2010

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / LEY 4 DE 1993 - ARTÍCULO 17 / LEY 100 de 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 1068 DE 1995

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. Sobre la postura reiterada que ha consolidado la Sección Quinta de esta Corporación en relación con el cálculo del ingreso base de liquidación para beneficiarios del régimen de transición, ver las sentencias del 30 de marzo de 2017, exp. 11001-0315-000-2016-03732-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio y del 22 de junio de

2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03469-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio,

ambas de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01082-01(AC)

Actor: NOHORA CARLINA SUAZA MEDINA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO OBJETO DE LA DECISIÓN En consideración a que el proyecto presentado por el Consejero de Estado Alberto Yepes Barreiro, no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación1, se procede a decidir la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, contra la sentencia de 29 de junio de 2017, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales invocados por la accionante, presentando para el efecto la posición mayoritaria aprobada por la Sala de Sección del 30 de agosto del 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo La señora Nohora Carlina Suaza Medina, a nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.

La peticionaria consideró vulnerados los mencionados derechos con ocasión de la sentencia de 24 de marzo de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 86-001-33-33-751-2013-0158-01

(1724). Solicitó con su escrito lo siguiente: “1. Que se ampare en mi favor los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, que me fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral con motivo de la expedición de la sentencia de segunda instancia del 24 de marzo de 2017 que REVOCÓ la sentencia de primera instancia que había proferido por (sic) el Juzgado Administrativo de descongestión del Circuito de Mocoa.

2. Que se deje sin ningún efecto la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de decisión del Sistema Oral, 1 Auto del 30 de agosto del 2017, folio 217 del expediente. impugnada a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida revocar la sentencia de segunda instancia, y ordene el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda.

3. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela.

4. Que se haga un llamado de atención al Tribunal Administrativo de Nariño, para que acoja como la norma lo establece las decisiones de su Superior, en este caso el Honorable Consejo de Estado”2.

2. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  La señora Nohora Carlina Suaza Medina trabajó como auxiliar de enfermería para la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís, desde el 28 de

febrero de 1974 hasta el 30 de abril de 2009.  El 3 de febrero de 2009, por medio de la Resolución No. 04214, la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANALreconoció pensión de vejez a favor de la actora, efectiva a partir del 1º de enero de 2008 y condicionada al retiro definitivo del servicio. La tutelante solicitó la reliquidación respectiva.  Mediante las Resoluciones No. RDP 001186 de 14 de enero de 2013 y No. 013640 de 20 de marzo de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, quien sucedió procesalmente a CAJANAL, negó la reliquidación de la pensión de la accionante.  La señora Suaza Medina interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se dejaran sin efectos los actos administrativos señalados y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión de vejez teniendo en cuenta como IBL todos los factores devengados en el último año de servicio.  El 8 de octubre de 2014, el Juzgado Administrativo en Descongestión de Mocoa accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, el apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación.  Mediante sentencia de 24 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las

pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos 2 Folio 12. cuestionados se encontraban acordes a derecho a la luz de las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.

3. Sustento de la vulneración La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales en atención a que el tribunal accionado desconoció el precedente del Consejo de Estado establecido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, expediente No. 2006-07509-01, el cual dispone que las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985 se deben liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios.

Manifestó que la postura de la Corte Constitucional frente al tema, resulta gravosa y regresiva para los derechos pensionales de los empleados públicos, por lo que la autoridad judicial demandada debió inaplicar la jurisprudencia de esta Alta Corte. Precisó que en la sentencia C-258 de 2013 se indicó que los efectos de ese fallo no se podían extender a los demás regímenes pensionales, toda vez que sus consideraciones estaban circunscritas a una situación particular, concretamente a los beneficiarios de la Ley 4 de 1992. En cuanto a la sentencia SU-230 de 2015, explicó que su aplicación desconoce el principio de confianza legítima.

4. Trámite de la acción de tutela Con auto de 3 de mayo de 20173, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar a las partes y a la UGPP como

terceros con interés en el resultado del proceso. 4.1.Contestaciones 4.1.1. Tribunal Administrativo de Nariño4 Señaló que “Del examen del expediente, se puede advertir que la decisión del Tribunal está debidamente motivada en aspectos jurídicos y fácticos, por ende no pueden (sic) calificarse de apartada del derecho o de vía de hecho. Igualmente, en la decisión de segunda instancia se hacen valoraciones probatorias que llevaron a la solución del caso”. Precisó que no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que pese a que revocó la sentencia proferida en primera instancia, lo hizo con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional que es de obligatorio cumplimiento y prima sobre el del Consejo de Estado. 3 Folio 72. 4 Folios 105 a 107. 4.1.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-5 Manifestó que en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño no se incurrió en defecto alguno, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y jurisprudencia que regula el tema de la reliquidación pensional. Indicó que “(…) el Tribunal Administrativo de Nariño acató el precedente jurisprudencial de las decisiones adoptadas por el máximo organismo de la jurisdicción constitucional, relacionadas con el tema del régimen de transición y los aspectos que deben ser tenidos en cuenta y que fueron citados en párrafos anteriores, los cuales son de obligatorio cumplimiento por parte del despacho

accionado al momento de decidir el fondo el asunto contencioso administrativo”.

5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de junio de 20176, amparó los derechos fundamentales invocados por la accionante y dejó sin efectos la providencia de 24 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Asimismo, ordenó al tribunal accionado proferir un nuevo fallo teniendo en cuenta el precedente judicial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09).

Adujo que “la Sala encuentra que la variación jurisprudencial que introdujo la SU230 de 2015 representa una alteración significativa de las relaciones jurídicas que se suscitan entre las personas con derecho a pensión bajo el régimen de transición y los respectivos fondos de pensiones (…) De este modo, a juicio de la Sala, el pronunciamiento de la Corte Constitucional produjo la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del régimen de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma prevista en el régimen anterior”. Precisó que la sentencia SU-230 de 2015 no puede ser objeto de aplicación inmediata, toda vez que esto resultaría desproporcional de cara a la afectación de los derechos pensionales. Por lo anterior, indicó que el precedente establecido en esta providencia solo se debe aplicar en aquellos casos en los que la controversia

judicial se formule (presentación de la demanda ordinaria) con posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015), pues solo a partir de ese momento podría exigírsele al ciudadano que conozca la nueva postura jurisprudencial y con ello salvaguardar sus expectativas legítimas. Explicó que “(…) la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de Nohora Cecilia (sic) Suaza Medina fue presentada el 16 de abril de 2013 y admitida el 19 del mismo mes y año. Y eso significa que las reclamaciones judiciales se hicieron 5 Folios 113 a 124. 6 Folios 145 a 155. antes de la publicación del precedente de la SU-230 de 2015, es decir, cuando la demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior”. Señaló que el tribunal defraudó la confianza legítima de la demandante, pues no le era aplicable el precedente de la Corte Constitucional, sino el del Consejo de Estado contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, vigente para la fecha en que se efectuó el reclamo judicial del derecho pensional.

6. Impugnación 6.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-7

Por medio de escrito enviado por correo electrónico el 17 de julio de 2017, impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos de la contestación, a saber, que la acción de tutela no constituye una tercera instancia del trámite ordinario y que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se ciñó

a los parámetros constitucionales y legales establecidos.

7. Trámite en segunda instancia Encontrándose el expediente para dictar fallo de segunda instancia, con auto del 6 de septiembre del 20178, se dictó auto de mejor proveer con el fin de integrar en debida forma el contradictorio, toda vez que en el auto admisorio de la demanda adoptado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no se vinculó, en su calidad de tercero con interés, al Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Mocoa, autoridad judicial que dictó la providencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 86-001-3333-751-2013-0158-01 (1724).

Efectuadas las notificaciones del caso, el mencionado juzgado no presentó intervención alguna.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de 29 de junio de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta

Corporación.

2. Problema jurídico 7 Folios 165 a 176. 8 Folio 219

Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 29 de junio de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el curso de la acción de tutela instaurada por la señora Nohora Carlina Suaza Medina contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el

amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, para lo cual corresponde dar respuesta al siguiente interrogante: ¿Incurrió la autoridad judicial accionada en desconocimiento de los derechos fundamentales de la accionante, al dar aplicación al precedente constitucional fijado en las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015 y no al contenido de la providencia de unificación adoptada por el Consejo de Estado, Sección Segunda? En consecuencia, se analizarán los siguientes aspectos: (i) panorama general de la acción de tutela y (ii) régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (iii) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,9 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.10

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.11 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede

interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 3.2. Régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación –IBL– y factores de liquidación en el régimen de transición consagrado en la el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 21 de la Ley 100 de 1993 determina: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo”. En este mismo sentido, resulta pertinente indicar que los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, establecieron los factores que constituyen el salario mensual base de los servidores públicos, a saber: -La asignación básica mensual; -Los gastos de representación; -La prima técnica, cuando sea factor de salario;

-Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sea factor de salario; -La remuneración por trabajo dominical y festivo; -La remuneración por trabajo suplementario, horas extras o nocturno; y -La bonificación por servicios prestados. A su vez, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo estableció como régimen de transición, a efectos de lograr la protección de las expectativas legítimas tras la expedición de la norma, lo siguiente: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”. La interpretación sistemática de los artículos referidos anteriormente, fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013,

en el que revisó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1993, en la cual fijó como regla de decisión que el método para la determinación del Ingreso Base de Liquidación, es decir, el consagrado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, no fue objeto del régimen de transición del artículo 36 del mismo cuerpo normativo, ratio que fue reiterada y extendida por dicha Corporación a los demás empleados públicos, trabajadores oficiales y particulares en la sentencia SU-230 del 2015. La sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio destinado a quienes hacen parte de regímenes especiales que se materializa en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no con el ingreso base de liquidación –IBL-. En la referida sentencia, la Corte analizó el IBL, estableciendo que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser el contemplado en el régimen general para todos los efectos. Para arribar a dicha conclusión, se adoptó la línea argumentativa que a continuación se expone. En primer lugar, la Corte reconoció la forma en la que se venía interpretando el régimen de transición frente al IBL de la siguiente manera: “Algunas Salas de Revisión de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido defendiendo la tesis de la integralidad en la

aplicación de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL. Sobre el particular, han considerado que en el momento de la determinación del IBL debe aplicarse las normas especiales de cada régimen especial, y sólo en forma supletiva se aplica el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo devengado en los diez últimos años de servicio. Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones: (…) También se ha sostenido que el principio de favorabilidad en materia laboral reconocido en el artículo 53 de la Carta, impone el deber al juez constitucional de elegir la interpretación de un precepto –de orden legal o constitucionalmás favorable para los intereses del trabajador, en este caso, pensionado. En este orden, la interpretación más favorable del artículo 36 de la Ley 100 es aquella según la cual se deben aplicar todas las reglas de los regímenes especiales a los beneficiarios del régimen de transición. Por otra parte, la Corporación ha sostenido que las disposiciones que regulan los regímenes pensionales, específicamente las reglas sobre edad, tiempo, tasa de reemplazo, IBL, topes y factores salariales, forman una unidad inescindible y, por tanto, deben aplicarse en su totalidad a los beneficiarios del régimen. En este orden de ideas, se ha precisado que la Administración sólo puede aplicar las reglas generales de Ley 100, especialmente en materia de IBL, topes y factores salariales, cuando expresamente el régimen pensional anterior no haya establecido alguno de ellos.” El Tribunal Constitucional consideró necesario aplicar la teoría del derecho viviente a efectos de realizar una nueva interpretación del aspecto señalado,

teoría que estructuró así: “Para que la jurisprudencia y la doctrina adquieran el carácter de derecho viviente, es necesario que se cumplan ciertas exigencias o requisitos. De acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-557 de 2001, reiterada por la sentencia C-426 de 2002, puede considerarse que constituye derecho viviente “la interpretación jurisprudencial y doctrinal: (i) que sea consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) que esté plenamente consolidada o afianzada, como se mencionó, una sola opinión doctrinal o una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de interpretación; y que sea relevante o significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos”. Aplicando lo anterior, concluyó: “4.3.5.7.1. La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el Legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de

transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. (…) 4.3.5.7.2. De otro lado, tal como ocurre con el tema de factores, la regla que se viene aplicando de Ingreso Base de Liquidación conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados, con desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad. En efecto, el cálculo de las pensiones en ciertos casos con base en dicha interpretación del Ingreso Base de Liquidación condujo a pensiones de una cuantía muy elevada que sólo podían ser financiadas con subsidios públicos más altos, en términos absolutos y porcentuales, que los asignados a las demás pensiones reconocidas en el sistema. El caso extremo es el de las pensiones basadas en el ingreso mensual promedio de un periodo muy breve en comparación con toda la vida laboral del beneficiario.” 4.3.5.7.3. Por último, de conformidad con lo antes expuesto, la transferencia de recursos a la que la regla de Ingreso Base de Liquidación conduce, también impone un sacrificio claramente desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.” En conclusión, la Corte Constitucional reconoció la existencia de una

interpretación constante – en sus Salas de Revisión, así como en el Consejo de Estado-, concretada en la necesidad de realizar una aplicación integral del régimen de transición para establecer todos los factores necesarios para el reconocimiento de una prestación económica periódica de tipo pensional. Todo lo anterior para finalmente ir más allá de la aplicación del principio de favorabilidad, e incluso, del de inescindibilidad de la norma para, con el propósito de garantizar el principio de igualdad material, así como los de universalidad, de solidaridad y de equilibrio económico y financiero del sistema, establecer que, a la luz de los postulados del texto fundamental, no puede predicarse la aplicación de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 para establecer el ingreso base de liquidación y de esta manera, lograr una aplicación uniforme de los criterios sobre el particular. En estrecha relación con las consideraciones que anteceden, resulta necesario destacar que en la sentencia C-258 de 2013, al analizarse las ventajas otorgadas por el régimen del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, entre ellas, permitir que todos los ingresos percibidos deban considerarse para el cálculo del IBL, independientemente si tienen carácter remunerativo y/o si respecto de los mismos se realizaron o no aportes al sistema de seguridad social, se determinó por las razones que a continuación se exponen, que dicha prerrogativa resulta inconstitucional, razón por cual se excluyó de la referida norma las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto”, y se condicionó las restantes a que los únicos factores que podían tenerse en cuenta para liquidar la pensión, son los

ingresos recibidos efectivamente, de carácter remuneratorio y sobre los cuales se hubiesen efectuado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones: “La Sala recuerda que las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto” contenidas en el inciso primero y en el parágrafo, respectivamente, del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 han sido interpretadas en el sentido que todos los ingresos que obtiene un beneficiario del régimen especial en el último año de servicios, deben ser tenidos en cuenta para el cálculo de su Ingreso Base de Liquidación,