CE-11001-03-15-000-2017-01126-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD

[L]a Sala [deberá] determinar si en el presente caso se cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, [en especial el de subsidiariedad]. (…) Para el presente caso se tiene que, de acuerdo con el registro de las actuaciones surtidas en el trámite de la demanda electoral promovida por el accionante, visible en la página de consulta de procesos de la rama judicial, ya se agotó la audiencia de pruebas y se dispuso correr el traslado para los alegatos según proveído de fecha 4 de abril de 2017. Ante esta evidencia es claro que el accionante todavía cuenta con los recursos ordinarios y extraordinarios que de acuerdo con la legislación vigente puede ejercer en contra de la decisión que se adopte dentro del proceso de nulidad electoral donde figura como demandante, por lo que no es procedente la intervención del juez de tutela quien solo se habilita en forma subsidiaria cuando se encuentra acreditado que las garantías fundamentales del ciudadano están bajo la amenaza de un perjuicio irremediable. Aún en gracia de discusión de la procedibilidad de la acción de tutela en este caso, serían inanes las decisiones proferidas ya que no se decretó ninguna medida cautelar de suspensión de la actuación judicial, por lo que se causaría una inestabilidad jurídica frente a las decisiones que se han proferido en [las] etapas posteriores a las de la audiencia de inicio, con lo que se vería comprometido el principio de preclusividad como

parte integral de las garantías que estructuran el debido proceso. (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala rechazará la acción de tutela de la referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01126-00(AC)

Actor: AULY RAMÍREZ MATEUS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO

1. La acción de tutela El señor Auly Ramírez Mateus, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se deje sin efectos las providencias proferidas en la audiencia inicial del 7 de febrero de 2017, y la de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el accionante, por considerar que son violatorias de los derechos fundamentales del debido proceso y la igualdad. 1.1. Pretensiones El accionante señaló como pretensiones las siguientes: PRIMERO: Que se deje sin efecto la decisión adoptada por el Juzgado Catorce Administrativo de oralidad del circuito judicial de Tunja, en la audiencia inicial de fecha 7 de febrero de 2017, que decidió incluir como acto administrativo demandado, el numeral octavo del Acta No. 022 de fecha 29

de febrero de 2016, por la cual se dispuso mi nombramiento y elección como personero del Municipio de Santana para el periodo de 2016-2020 y, que en consecuencia, se ordene la prosperidad de la excepción de inepta demanda por no haberse demandado el acto administrativo que produjo efectos jurídicos, dándose por terminado el proceso de nulidad electoral adelantado respecto de mi nombramiento como personero del Municipio de Santana (Boyacá). Subsidiariamente y en caso que no se acceda a dejar sin efecto la decisión de incluir como acto acusado la pluricitada Acta No. 22, se ordene al Juzgado Catorce Administrativo dar trámite a la excepción de caducidad formulada oportunamente contra dicho acto para que el Tribunal Administrativo de Boyacá, resuelva el recurso de apelación interpuesto por mi apoderada.

SEGUNDO: Asimismo, y en el evento que no se disponga la terminación del proceso de nulidad electoral por configurarse la excepción de inepta demanda, ordenar al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, que fije el litigio únicamente y exclusivamente con base en los cargos de violación expuestos y debidamente determinados en el libelo introductorio y se determine en los mismos términos, la facultad de aplicar el control por vía de excepción de inconstitucionalidad consagrado en el Artículo 148 del C.P.A.C.A. 1.2. Hechos de la solicitud Señala el accionante como hechos relevantes los siguientes: El Concejo Municipal de Santana, Boyacá, en audiencia pública de fecha 29 de

febrero del 2017, eligió como personero de dicha entidad territorial al señor Auly Ramírez Mateus, quien ocupó el segundo lugar en la lista de elegibles dentro de la convocatoria efectuada por el municipio para proveer ese cargo, ya que el participante que obtuvo el primer puesto en la lista declinó su postulación. El 12 de abril de 2016, el Procurador 69 Judicial Administrativo de Tunja, instauró demanda de nulidad electoral, la cual por razones de reparto correspondió al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Ejerciendo su derecho de defensa, la apoderada judicial del señor Auly Ramírez procedió a contestar la demanda y propuso como excepciones perentorias la ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto la resolución No.007 del 1 de marzo de 2016, no era el acto administrativo que materializó la elección como personero del municipio de Santana del referido señor, «sino que fue a través del acto de elección realizado por el Concejo Municipal de Santana en sesión pública de 29 de febrero de 2016, según constaba en el acta No. 022 de la misma fecha» . El 7 de febrero del 2017 el Juzgado 14 Administrativo de Tunja llevó a cabo la audiencia inicial del referido proceso, procediendo a realizar la etapa de saneamiento, en la cual el juez de manera oficiosa resolvió incluir como acto administrativo demandado el Acta No. 022 del 29 de febrero de 2016 numeral octavo señalado en la contestación de la demanda. Contra la anterior decisión, la apoderada del accionante interpuso recurso de reposición manifestando que al incluir el nuevo acto administrativo como objeto de

la demanda de nulidad electoral, se estaría corrigiendo un defecto sustancial y no formal, excediendo de esta manera la capacidad de saneamiento del juez, además de que se torna en una reforma a la demanda por fuera de la oportunidad que prevé el ordenamiento legal y excediendo las facultades de la autoridad judicial. En todo caso, aduce que dicho acto ya se encontraba afectado por el fenómeno de la caducidad, toda vez que al producirse una corrección oficiosa e indebida de la demanda el cómputo de los términos se extendía hasta el momento en que se tuvo como acto demandado el Acta No 022 del 29 de febrero de 2016 en la audiencia de inicio, por lo que era improcedente la demanda promovida por el agente del Ministerio Público. El juez decide no reponer su decisión y afirma que no opera el fenómeno de la caducidad por cuanto éste se debe tener computar desde el momento que se expidió el acto acusado, hasta cuando se presentó la demanda de nulidad electoral, y no como lo afirma la abogada del accionante que pretende que el término se compute desde el momento en que el juez incluyó como acto acusado el Acta No 022 del 29 de febrero de 2016 en la etapa de saneamiento del proceso en la audiencia inicial. Habida consideración de lo anterior la apoderada del accionante propuso como excepción en la audiencia la caducidad de la acción electoral en relación con el acta No 022 del 29 de febrero de 2016, ante lo cual el juez guardó silencio; no obstante al momento de pronunciarse frente a las excepciones propuestas,

nuevamente interviene la apoderada del actor para interponer recurso de apelación para que se emita pronunciamiento en cuanto a la anterior excepción de caducidad del medio de control electoral y con relación a las demás excepciones propuestas en el escrito de contestación de la demanda. Frente a la excepción de caducidad antes mencionada, el juez la estimó extemporánea ya que la oportunidad para proponerla era con el escrito de contestación de la demanda, por lo que se propuso el recurso de queja para insistir en la apelación, pretensión que no fue acogida por el Tribunal Administrativo de Boyacá quien dejó en firme las decisiones de primera instancia por considerar que no eren susceptibles del recurso de apelación, ya que fueron proferidas en la fase de saneamiento de las actuaciones surtidas por los sujetos procesales y, por lo tanto, no se trata de una circunstancia que tenga como finalidad la terminación del proceso. 1.3 Fundamentos jurídicos del accionante El accionante de la tutela controvierte la decisión proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, por considerar que el juez se excedió en sus atribuciones durante la etapa de saneamiento del proceso, al incluir en el juicio de legalidad un acto administrativo que no había sido objeto de la demanda. La decisión de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó las decisiones de primera instancia mantuvo el yerro procesal que compromete las garantías fundamentales invocadas en la presente solicitud de amparo constitucional. Refiriéndose a la reforma de la demanda de carácter electoral, manifiesta que el

artículo 278 del CPACA establece que se podrá hacer por una sola vez dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto admisorio y se podrán formular nuevos cargos, siempre que no haya operado la caducidad, so pena de ser rechazada la reforma de la demanda. Sostiene que conforme al procedimiento establecido en el artículo 180 del CPACA, el juez resolvió las excepciones previas propuestas por las partes pero en relación con la formulada por su apoderada, solo se estudiaron las indicadas en el escrito de contestación de la demanda declarando que ninguna de ellas tenía vocación de prosperidad; sin embargo en cuanto la excepción de caducidad frente al acta 022 del 29 de febrero del 2016, no hubo pronunciamiento alguno. Como fundamentos jurisprudenciales se refiere a sentencias del Consejo de Estado1 según las cuales el saneamiento procesal tiene como propósito verificar que los aspectos formales o procesales, como una indebida escogencia del mecanismo judicial o los defectos, vicios, errores, nulidades, etc., no afecten el desarrollo normal del proceso. También reconoce la potestad del juez para controlar los presupuestos de validez de la demanda, las circunstancias constitutivas de nulidad y los hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso.2 Conforme a las situaciones fácticas antes descritas, a juicio del actor con las providencias emitidas por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, se configuró un defecto procedimental absoluto, defecto fáctico y violación directa de la Constitución Política. Con apoyo en las sentencias T-620 de 2013, T-037 de 2015 y SU-198 de 2013 de

la Corte Constitucional, sostiene que el juez inobservó totalmente el procedimiento señalado en la ley 1437 de 2011, ya que argumentando que ejercía las facultades de saneamiento decidió adicionar y reformar la demanda de nulidad electoral incluyendo de oficio un acto administrativo que no había sido señalado por el demandante como uno de los actos acusados de ilegalidad. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de abril del 2015, magistrada ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación. 11001-03-25-000-2013-1805-00 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de septiembre de 2016, magistrado ponente Jorge Octavio Ramírez, radicación. 08001-23-33-004-2012-00173-01. Según el actor, en la audiencia de inicio a instancias del saneamiento ya no se podía integrar un nuevo acto al juicio de legalidad, por cuanto ya se había surtido el auto admisorio de la demanda y se habían efectuado los traslados de rigor por lo que debía observarse el principio de preclusividad, que impone el respeto por el cierre de cada etapa que se surte dentro del proceso. Así, valiéndose de los argumentos expuestos por la apoderada en la contestación de la demanda y bajo un aparente saneamiento de las actuaciones del proceso, el juez acomodó indebidamente las pretensiones de la demanda que ha debido rechazar por improcedente en el momento que la ley se lo permite, es decir, antes de convocar a la audiencia de inicio. Si bien es cierto que la ley permite adicionar nuevos actos administrativos para el

control de legalidad, esto debe ocurrir en la reforma de la demanda y de manera exclusiva a iniciativa del demandante siempre que no haya ocurrido la caducidad, como lo prevé el artículo 278 del CPACA, agotando el traslado de la reforma de la demanda a las demás partes, para garantizar el adecuado ejercicio del derecho de defensa. 1.4 Intervenciones El Juez 14 Administrativo Oral del Circuito de Tunja atendió el traslado de la acción de tutela para manifestar que se opone a su prosperidad, ya que la etapa del saneamiento prevista dentro de la audiencia de inicio en el proceso de nulidad electoral de conformidad con el artículo 283 del CPACA, tiene como finalidad corregir todos los yerros formales que impidan proferir la decisión de fondo que en derecho corresponda. Indica que al adoptar la decisión de incorporar como acto demandado el Acta Nº 22 del 29 de febrero de 2016 por la cual se declaró la elección del personero del municipio de Santana, Boyacá, no se reformó la demanda ni se favoreció los intereses del demandante, que en este caso era un representante del Ministerio Público, sino que se buscó darle transparencia al debate de legalidad, estableciendo con precisión cuál era la decisión sobre la cual debía recaer el pronunciamiento judicial. Indica que en todo caso la pretensión es uniforme en cuanto busca que se declare nula la elección del Personero de Santana y, en tal sentido, no se puede afirmar que haya ocurrido una reforma de la demanda. Además, dice, todos los intervinientes incluyendo al actor, tuvieron oportunidad de

controvertir la decisión del Despacho, exponiendo sus respectivos argumentos hasta quedar en firme el proveído, de modo que se han respetado las garantías del debido proceso. Puntualiza que la acción de tutela procede de manera excepcional contra las providencias judiciales cuando se advierte un perjuicio irremediable para el accionante o una flagrante violación a sus derechos fundamentales, razón por la cual no se puede acudir a este mecanismo con la pretensión de convertirla en una instancia adicional a la del juez ordinario pues con ello se desnaturaliza la función del juez natural de la causa. En estos términos finaliza señalando que no se cumple con los requisitos generales ni específicos para la procedencia de la acción de tutela, por lo cual pide que sea denegada. Por su parte el magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá que conoció en segunda instancia sobre el recurso de queja interpuesto por la apoderada especial del accionante, solicita que se rechace por improcedente la acción de tutela, toda vez que el proceso de nulidad electoral aún se encuentra en curso y actualmente al despacho del juez para proferir el respectivo fallo, por lo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad. Recuerda que el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial, es de carácter excepcional y solo procede cuando se acredite que el actor está expuesto a un perjuicio de naturaleza irremediable que hace imperativa la intervención del juez de tutela para el amparo de sus derechos, circunstancia que no se encuentra acreditada por el accionante.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Antes de examinar los argumentos planteados por el accionante, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Se debe establecer si el accionante acude a este mecanismo constitucional de amparo bajo el apremio de una circunstancia de inminente perjuicio que haga necesaria la intervención del juez para garantizar que sus derechos fundamentales no sean transgredidos por la actuación de las autoridades accionadas. 2.3 Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Principio de subsidiariedad A partir del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la Corte Constitucional se dio a la tarea de estudiar la procedencia de la acción contra providencias judiciales, llegando a considerar en la sentencia C-543 de 1992 la tesis más restrictiva de improcedencia. Sin embargo, a partir de esta providencia se allanó el camino para que la Corte comenzara a establecer los casos en los que procede el amparo en contra de providencias judiciales, determinando su procedencia en una amplia línea jurisprudencial que finalmente convergió en la sentencia C-590 de 2005, donde

reunió las causales genéricas3 y específicas4 de procedibilidad del amparo en contra de las decisiones judiciales, el cual, según expuso la Corte, tiene como propósito la protección de los derechos fundamentales relacionados con el debido proceso y el 3 (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, (iv) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna, (v) Que se identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado su vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. derecho de defensa y, de contera, consolida las bases jurídicas para la interdicción de la arbitrariedad judicial. Ahora bien, la acción de tutela como mecanismo de garantía constitucional faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados

por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos determinados por la ley. Dada su naturaleza subsidiaria, únicamente resulta procedente cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial o, teniéndolos, no se muestran ni idóneos ni eficaces para hacer efectiva la protección deprecada y la acción constitucional puede entonces sustituirlos como mecanismo transitorio. 2.5. Análisis de la Sala De acuerdo con los planteamientos expuestos en la presente acción de tutela, se advierte que el debate recae sobre las decisiones adoptadas por el Juez 14 Administrativo Oral del Circuito de Tunja, dentro del trámite de una demanda de nulidad electoral dirigida contra la elección del Personero del Municipio de Santana, Boyacá. Específicamente la inconformidad del accionante consiste en que encontrándose en la etapa de saneamiento dentro de la audiencia inicial del radicado 2016-00044-00, el juez determinó la necesidad de incorporar como acto administrativo objeto de control de legalidad, el acta del Concejo Municipal de Santana, Boyacá, del 29 de febrero de 2016 por medio de la cual se declaró la elección del señor Auly Ramírez Mateuz como Personero de dicho municipio. Está probado dentro del proceso ordinario que el juez dio traslado de sus decisiones proferidas en la audiencia, frente a las cuales se ejercieron los respectivos recursos desatados en la instancia procesal pertinente, como es el caso del recurso de queja formulado por la apoderada especial del accionante cuya decisión le correspondió proferir al Tribunal Administrativo de Boyacá, donde se confirmó la improcedencia del

recurso de apelación contra una providencia interlocutoria que decidía acerca de las excepciones propuestas. Tales excepciones, en todo caso, no estaban orientadas a terminar el proceso, por lo que la actuación judicial se encuentra en trámite. Refiriéndose a esta circunstancia particular, la Corte Constitucional5 ha establecido que si las actuaciones judiciales se encuentran en curso, la acción de tutela está restringida para evitar que haya una indebida interferencia en las decisiones del juez natural del proceso ordinario, salvo que se acredite que el accionante se encuentra ante una situación de inminente perjuicio en cuyo caso los recursos ordinarios se tornan insuficientes para la tutela efectiva de sus derechos. Para el presente caso se tiene que de acuerdo con el registro de las actuaciones surtidas en el trámite de la demanda electoral promovida por el accionante, visible en la página de consulta de procesos de la rama judicial, ya se agotó la audiencia de pruebas y se dispuso correr el traslado para los alegatos según proveído de fecha 4 de abril de 2017. Ante esta evidencia es claro que el accionante todavía cuenta con los recursos ordinarios y extraordinarios que de acuerdo con la legislación vigente puede ejercer en contra de la decisión que se adopte dentro del proceso de nulidad electoral donde figura como demandante, por lo que no es procedente la intervención del juez de tutela quien solo se habilita en forma subsidiaria cuando se encuentra acreditado que las garantías fundamentales del ciudadano están bajo la amenaza de un perjuicio irremediable. Aún en gracia de discusión de la procedibilidad de la acción de tutela en este caso,

serían inanes las decisiones proferidas ya que no se decretó ninguna medida cautelar de suspensión de la actuación judicial, por lo que se causaría una inestabilidad jurídica frente a las decisiones que se han proferido en la etapas posteriores a las de la audiencia de inicio, con lo que se vería comprometido el principio de preclusividad como parte integral de las garantías que estructuran el debido proceso. 5 Corte Constitucional SU-026 de 2014; T-103 de 2014 3 Conclusión De acuerdo con lo expuesto, la Sala rechazará la acción de tutela de la referencia por no cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, amén de que tampoco se evidencia la existencia de una situación especial de perjuicio irremediable que afecte las garantías procesales del accionante. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad que le confiere la ley: FALLA RECHÁZAR por improcedente la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si no fuere impugnada la decisión dentro del término legal, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS