CE-11001-03-15-000-2017-01180-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Cómputo / PRINCIPIO DE

AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación [S]e advierte que el Tribunal tuvo en cuenta las disidencias del apelante, pero concluyó que el término de caducidad no podía empezar a contabilizarse a partir del 22 de mayo de 2014, fecha en la que la administración municipal respondió una petición elevada por la Urbanizadora y Constructora Calambeo, comoquiera que estaba probado en el expediente que tuvo conocimiento desde el año 1993 de la ocupación del inmueble por parte del municipio de Ibagué y la negativa del ente de reubicar la escuela en otro sector. (…) se e tiene que la autoridad judicial demandada advirtió que la administración municipal mantuvo desde el inicio la postura de no reubicar y/o desocupar la franja de terreno en la que se encuentra construida la Escuela y, ello se pone en evidencia, en cada una de las respuestas dadas a las peticiones elevadas por la sociedad accionante (…) estima la Subsección que tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada la parte accionante tuvo conocimiento de la ocupación del terreno de su propiedad por parte de la entidad territorial antes del 22 de mayo de 2014, por lo que el término de caducidad no podía empezar a contabilizarse desde tal fecha como lo pretende. La anterior interpretación no puede debatirse en este escenario constitucional, como lo pretende el actor, comoquiera que ello implicaría invadir las

competencias propias del juez natural y desconocer el principio de autonomía judicial.

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales, en especial el defecto sustantivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01180-00(AC)

Actor: URBANIZADORA Y CONSTRUCTORA CALAMBEO LTDA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa La parte accionante indicó que en el año 1990 otorgó la tenencia temporal de un lote de propiedad en ese entonces de la Sociedad Luis Vicente González Mejía Cía. S en C al municipio de Ibagué, para que funcionara la escuela Los Cristales en el sector de Calambeo, con la posibilidad a futuro de donar dicho inmueble. Señaló que el 22 de mayo de 2014 el municipio de Ibagué, a través de la Secretaría de Educación comunicó que se consideraba poseedor del predio y pretendía tramitar un proceso de pertenencia. Por lo anterior, el 18 de septiembre de 2014 solicitó audiencia de conciliación y el

27 de octubre de la misma anualidad se llevó a cabo dicha diligencia y se declaró fallida la misma. El 28 de octubre de 2014 instauró el medio de control de reparación directa en contra del municipio de Ibagué por los perjuicios causados por la ocupación de su predio. En la audiencia inicial del 13 de abril de 2016 el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué declaró probada la excepción de caducidad, propuesta por la entidad territorial y dio por terminado el proceso. El 28 de noviembre de 2016 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la anterior providencia. b) Inconformidad Afirmó que el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, sin tener en cuenta que sólo hasta el 22 de mayo de 2014 la sociedad accionante tuvo conocimiento del daño o perjuicio debido al cambio intempestivo del municipio de ocupar el bien de mala fe. Señaló que las autoridades judiciales demandadas interpretaron de manera errónea el objeto y las pretensiones de la demanda de reparación directa que instauraron, pues concluyeron de forma desacertada que el conocimiento del hecho dañoso tuvo lugar en el año 1990 cuando lo cierto es que en esa época se otorgó la tenencia temporal del predio y sólo hasta el 2014 el municipio oficializó su intención de apropiarse del terreno. Finalmente, precisó que las providencias cuestionadas carecen de congruencia e

incurren en un vicio grave al ubicar el conocimiento del daño y perjuicio de la ocupación en una fecha y situación diferente. PRETENSIONES Solicitó se amparen sus derechos fundamentales. En consecuencia, se revoquen las providencias del 13 de abril y 28 de noviembre de 2016 proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué (ff. 88 a 91) La juez, Inés Adriana Sánchez Leal, informó que el 31 de octubre de 2014 la Urbanizadora y Constructora Calambeo Ltda. Instauró demanda de reparación directa en contra del municipio de Ibagué, con el fin de que se declarara administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados con la ocupación de un predio de su propiedad. Indicó que en la audiencia inicial del 13 de abril de 2016 el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué declaró probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la entidad territorial, ya que si bien el Despacho al admitir la demanda tomó como fecha para evaluar la caducidad el 22 de mayo de 2014, día en que la Secretaría de Educación de Ibagué emitió respuesta al derecho de petición presentado por la accionante y manifestó que la administración ocupada el predio en calidad de poseedora y no de tenedora, lo cierto era que la sociedad demandante tuvo conocimiento de la ocupación de su inmueble desde 1990. Señaló que al estudiar el libelo introductorio y las pruebas allegadas al expediente

se advirtió que la parte accionante era consciente de la ocupación del terreno por parte del municipio de Ibagué desde mucho antes del 22 de mayo de 2014, por cuanto existían múltiples peticiones en las que reclamó a la administración municipal la reubicación de la escuela Los Cristales. Además, los perjuicios reclamados en la modalidad de lucro cesante también daban cuenta que tuvo conocimiento del daño desde 1990. Indicó que la anterior decisión fue apelada, por lo cual el 28 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la providencia dictada por el Juzgado. Consideró que la providencia se dictó de conformidad con la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado y manifestó que la parte accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia con el fin de que se revise nuevamente una decisión judicial que fue adversa a sus intereses. Finalmente, precisó que si bien la sociedad accionante en el escrito de tutela indicó que el daño alegado en el proceso de reparación directa se centró exclusivamente en el cambio por parte del municipio de Ibagué el día 22 de mayo de 2014 de tenedor autorizado a poseedor con pretensión de tenencia, tal aseveración no se encuentra ajustada a la realidad, por cuanto las pretensiones esbozadas en la demanda ordinaria señaló que el ente territorial era responsable desde el préstamo inicial del terreno por no cumplir de buena fe las condiciones bajo las cuales se facilitó el inmueble y además por los perjuicios ocasionados al proyecto parque eco turístico Tolima ocasionados desde mediados de 2011.

Tribunal Administrativo del Tolima (ff. 94 a 98) El magistrado, Belisario Beltrán Bastidas, transcribió los argumentos expuestos en la providencia del 28 de noviembre de 2016, en la cual sostuvo que operó la caducidad, toda vez que la sociedad accionante tuvo conocimiento del daño con anterioridad al 22 de mayo de 2014 al negarse el Municipio de Ibagué a entregar el predio en anteriores oportunidades. Así mismo, expuso que la providencia fue suficientemente razonada, se decidió con fundamento en las normas aplicables y no se configuró ninguna causal de procedencia específica de la acción de tutela contra providencias judiciales. Municipio de Ibagué (ff. 114 a 116) Sostuvo que las providencias cuestionadas no incurren en los defectos o causales señaladas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela y tampoco transgredieron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto el análisis realizado en ambas instancias se fundó en los hechos, pretensiones y pruebas arrimadas al expediente y las autoridades judiciales demandadas motivaron de manera suficiente sus decisiones. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior

funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa

judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que se realizará el análisis únicamente sobre la decisión asumida en segunda instancia por el Tribunal

Administrativo del Tolima, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. Por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen, se centra el análisis del defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo del Tolima bajo cuáles razones decidió declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por la parte accionante en contra del municipio de Ibagué? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) defecto sustantivo y; (ii) razones expuestas por el Tribunal Administrativo del Tolima. Veamos: 4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos5, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las

siguientes razones6:

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al

caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.

II. Los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca La parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por el Juzgado Séptimo Oral Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del 5 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU159 de 2002. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Tolima al declarar probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Ibagué, sin tener en cuenta que sólo hasta el 22 de mayo de 2014 la sociedad accionante tuvo conocimiento del daño o perjuicio debido al cambio intempestivo del municipio de ocupar el bien de mala fe. Señaló que las autoridades judiciales demandadas interpretaron de manera errónea el objeto y las pretensiones de la demanda de reparación directa que

instauraron, pues concluyeron de forma desacertada que el conocimiento del hecho dañoso tuvo lugar en el año 1990 cuando lo cierto es que en esa época se otorgó la tenencia temporal del predio al municipio de Ibagué y sólo hasta el 2014 el ente oficializó su intención de apropiarse del terreno. Finalmente, precisó que las providencias cuestionadas carecen de congruencia e incurren en un vicio grave al ubicar el conocimiento del daño y perjuicio de la ocupación en una fecha y situación diferente. Con el fin de resolver la anterior inconformidad es preciso estudiar los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada. El 28 de noviembre de 2016 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la providencia del 12 de abril de 2016, mediante la cual el Juzgado Octavo Oral Administrativo de Ibagué que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, en los siguientes términos (f. 15, C. 1 del expediente ordinario): “[…] Ahora bien, sustenta el demandante en su recurso de apelación, que el conocimiento de los perjuicios derivados de la ocupación, fueron percatados solo hasta el 22 de mayo de 2014, día siguiente a la notificación del oficio Nro. 2014RES5144 del 14 de mayo de 2014, a través de la cual el Secretario de Educación Municipal de Ibagué, no reconoce dueño alguno sobre el predio donde se encuentra construida la institución educativa “Los Cristales”, en ese orden de ideas, explica que la caducidad debe empezar a contabilizarse desde dicha fecha, por lo que al momento de presentación de la demanda, aún no había caducado.

Frente a tales argumentos, advierte la Sala que los mismos no son de recibo, si se tiene en cuenta, que en anteriores pronunciamientos, la administración municipal ya había expresado su negativa en reubicar la Escuela, por lo que no era su intención desocupar la franja de dicho terreno, y tal como reitera en el oficio a que hace alusión el demandante, era la tercera vez, en que se negaba las solicitudes incoadas por el demandante. En ese sentido, se tiene entonces que el momento a partir del cual se contabiliza el término de caducidad en tratándose de ocupación temporal o permanente de inmueble, no es, desde el momento en que se obtiene un pronunciamiento de la administración en tal sentido, o en este caso, cuando desconoce la titularidad del predio, sino desde el momento mismo en que el actor percibe y/o advierte de la situación de ocupación, y en ese sentido, es a través de la comunicación del 15 de junio de 1993, en que se evidencia que el demandante conoce de tal situación, cuando peticiona a la administración la desocupación del inmueble ocupado con la construcción de la Escuela. Por lo expuesto, al igual que concluyó el a-quo, es desde ese momento, 16 de junio de 1993, en que debe contabilizarse el fenómeno de la caducidad de la acción, en consecuencia la demanda debió ser interpuesta a más tardar el 16 de junio de 1995, sin embargo y como la demanda se presentó hasta el 6 de febrero de 2015, se tiene que para ese momento el presente medio de control, se encontraba más que caducado. […]”

De los argumentos expuestos se advierte que el Tribunal tuvo en cuenta las disidencias del apelante, pero concluyó que el término de caducidad no podía empezar a contabilizarse a partir del 22 de mayo de 2014, fecha en la que la administración municipal respondió una petición elevada por la Urbanizadora y Constructora Calambeo, comoquiera que estaba probado en el expediente que tuvo conocimiento desde el año 1993 de la ocupación del inmueble por parte del municipio de Ibagué y la negativa del ente de reubicar la escuela en otro sector. Al respecto, la Dirección de Justicia y Orden Público del municipio de Ibagué mediante el Oficio 1026 del 15 de junio de 1993 señaló a la parte accionante lo siguiente (f. 20 ibidem): “En virtud de su petitorio a través del cual pretende la desocupación del inmueble ocupado con la construcción de la Escuela Rural Mixta “Los Cristales” de la Vereda “Calambeo” de este Municipio; me permito comunicarle que el mismo fue remitido a la Secretaría de Educación Municipal con Oficio Nº 0903 del 28 de mayo de 1193. Dicha Secretaría con Oficio Nº 1315 del 2 de junio de 1193, devolvió a esta Dirección fotocopia simple de la documentación presentada por usted, sugiriendo que sea la Secretaría de Planeación Municipal a través de la sección de Enajenación de Bienes, quien defina la titularidad del inmueble donde se levantaría el aludido centro educativo para luego si proceder a absolver su derecho de petición”. Asimismo, se tiene que la autoridad judicial demandada advirtió que la

administración municipal mantuvo desde el inicio la postura de no reubicar y/o desocupar la franja de terreno en la que se encuentra construida la Escuela y, ello se pone en evidencia, en cada una de las respuestas dadas a las peticiones elevadas por la sociedad accionante. Nótese que el Tribunal Administrativo del Tolima al estudiar el libelo introductorio y las pruebas allegadas al expediente infirió que la parte accionante era consciente de la ocupación del terreno por parte del municipio de Ibagué desde mucho antes del 22 de mayo de 2014, por cuanto existían múltiples peticiones presentadas con anterioridad a dicha fecha en las que la Urbanizadora y Constructora Calambeo reclamó a la administración municipal la reubicación de la escuela Los Cristales y la entidad territorial siempre manifestó su negativa. En esos términos, estima la Subsección que tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada la parte accionante tuvo conocimiento de la ocupación del terreno de su propiedad por parte de la entidad territorial antes del 22 de mayo de 2014, por lo que el término de caducidad no podía empezar a contabilizarse desde tal fecha como lo pretende. La anterior interpretación no puede debatirse en este escenario constitucional, como lo pretende el actor, comoquiera que ello implicaría invadir las competencias propias del juez natural y desconocer el principio de autonomía judicial. En ese orden de ideas, se afirma que la providencia del 28 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima no incurrió en el defecto sustantivo invocado por la Urbanizadora y Constructora Calambeo. Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por la Urbanizadora y Constructora

Calambeo, mediante la acción de tutela interpuesta en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Ibagué. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la Urbanizadora y Constructora Calambeo, mediante la acción de tutela interpuesta en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Ibagué, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS