CE-11001-03-15-000-2017-01198-00(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DERECHO

PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE

VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN / CONSULTA POPULAR SOBRE

ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS - Municipio de Cumaral / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a parte actora interpuso acción de tutela con el fin de que se revoque la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró constitucional la siguiente pregunta: “¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?”. (…) [L]a Sala advierte que la parte actora y los intervinientes realmente buscan demostrar que el Tribunal Administrativo del Meta no tuvo en cuenta que el trámite de la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral es irregular porque, según dicen, en realidad corresponde a una consulta de origen ciudadano; no cuenta con los estudios sobre la financiación para realizar el mecanismo de participación, ni con el análisis del impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Alegan también que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que el alcalde de Cumaral carecía de competencia para promover una consulta popular sobre asuntos de hidrocarburos, en cuanto se trata de una actividad declarada como de utilidad pública y, por ende, interesa a toda la Nación. Que, además, la pregunta que se pretende someter a consulta popular no es formalmente válida, toda vez que no

cumple el requisito de claridad. Por último, sostienen que el Tribunal Administrativo del Meta carece de competencia para modificar la pregunta o sugerir el texto que debe someterse a consulta popular. (…) [L]la Sala debe, entonces, resolver tres problemas jurídicos: [El primero consisten en determinar si] (…) ¿Es irregular el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral, en tanto, según la parte actora, comenzó como una consulta de origen popular y terminó como una consulta gubernamental, y, además, no cuenta con análisis sobre la financiación del mecanismo de participación y el impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003? (…) No es cierto (…) que se trata de una consulta popular de origen gubernamental, pues (…) se siguió el trámite previsto para ese tipo de consulta, esto es, la convocatoria fue suscrita por el alcalde y la secretaria de gobierno; se pidió concepto previo de la corporación pública correspondiente, y se remitió al tribunal administrativo competente para que estudiara la constitucionalidad de la pregunta. (…) [P]ara que la Sala descarte el supuesto trámite irregular de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral. Se trata de una consulta gubernamental, la financiación de la consulta popular está previsto en la Ley 1757 de 2015 y no era necesario que se contara con análisis sobre impacto fiscal. Así queda resuelto el primer problema jurídico planteado. (…) [El segundo problema jurídico es] (…) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de las normas sobre asignación de

competencias de las entidades territoriales, cuando dijo que el alcalde de Cumaral tenía competencia para convocar a una consulta popular sobre el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en Cumaral? (…) [E]n el marco del control judicial de la consulta popular, los tribunales administrativos están facultados para, si es del caso, excluir las palabras o expresiones que estimen que no son compatibles con la Constitución, tal como ocurrió en este caso. Todo eso con el fin de proteger tanto la Constitución como la plena libertad del elector para que, al final, su decisión política surta efectos jurídicos. El segundo problema jurídico también queda resuelto: la providencia del 7 de marzo de 2017 no incurrió en defecto sustantivo cuando concluyó que el municipio de Cumaral puede adelantar consultas populares sobre actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos. (...) [El ultimo problema jurídico busca determinar si] (…) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral? (…) [L]a Sala advierte que los ciudadanos cumaraleños no solo tienen el derecho, sino el deber de informarse y participar activamente en la consulta popular sobre el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en su municipio, pues indudablemente se trata de un asunto que los afecta e incumbe a todos. Es la forma más auténtica de decidir directamente, que no a través de los representantes elegidos mediante voto popular, sobre un asunto de interés local (artículo 95-5 CP). Se cumplen, pues, los

requisitos de claridad, lealtad y objetividad que debe tener la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Cumaral, como lo concluyó la autoridad judicial demandada. La pregunta no contiene defectos que afecten la libertad y voluntad del elector. En definitiva, la providencia del 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral.

FUENTE FORMAL: LEY 819 DE 2003 - ARTÍCULO 7 / LEY 1757 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Jorge Octavio

Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO(E)

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01198-00(AC)

Actor: MANSAROVAR ENERGY COLOMBIA LTD.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. contra la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral. En esa providencia el tribunal declaró constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de

exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos?».

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, al dictar la providencia del 7 de marzo de 2017. En consecuencia, solicitó «la cesación de los efectos jurídicos de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso radicado 500001-23-33-000-2016-00894-00»1.

2. Hechos Las pretensiones de la demanda de tutela se fundan en los siguientes hechos: Que, el 28 de junio de 2016, algunos habitantes del municipio de Cumaral solicitaron al alcalde que realizara una consulta popular para determinar la viabilidad de actividades de explotación sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos en ese municipio.

Que, el 19 de octubre de 2016, el alcalde de Cumaral solicitó al concejo de ese municipio concepto de conveniencia para adelantar la consulta popular en la que se le preguntaría al pueblo cumaraleño lo siguiente: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción transporte y comercialización de hidrocarburos?». Que el concejo de Cumaral, en sesión del 8 de noviembre de 2016, rindió

concepto favorable a la iniciativa presentada por el alcalde de Cumaral. 1 Folio 16 del expediente. Que, en cumplimiento del artículo 212 de la Ley 1757 de 2015, el alcalde de Cumaral remitió la consulta popular al Tribunal Administrativo del Meta para que adelantara el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular, esto es, para que el tribunal determinara si la pregunta es clara, si el alcalde de Cumaral busca conocer la opinión del electorado sobre un asunto que corresponde al ámbito local y si la pregunta no está prohibida. Que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante providencia del 7 de marzo de 2017, resolvió: PRIMERO: DECLARAR CONSTITUCIONAL el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral, la cual quedará así: ¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos? (…)3. En términos generales, el tribunal estimó que el alcalde de Cumaral tiene competencia para convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos, excepto sobre las actividades de distribución y transporte, que son de competencia del Ministerio de Minas y Energía y, por ende, debían excluirse del texto de la pregunta.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. adujo que está legitimada para interponer acción de tutela4 contra la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en tanto suscribió

el contrato de exploración y producción de hidrocarburos número 009 de 2012 con la Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante ANH), contrato que se ejecuta, 2 Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto. 3 Fl. 47. 4 Sobre la legitimación y el interés para cuestionar vía acción de tutela providencias que avalan preguntas de consultas populares, la parte actora citó la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 2016-03415-00. entre otros, en el municipio de Cumaral. Seguidamente, la sociedad actora se refirió a los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, pues la autoridad judicial demandada avaló

una consulta popular que, según dice, no tiene fundamento legal; b) que no tiene otro medio de defensa, por cuanto contra la providencia dictada en el trámite del control previo de constitucional de la consulta popular no procede ningún recurso; c) que la demanda se presentó oportunamente; d) que la irregularidad procesal se configura porque el tribunal demandado no tuvo en cuenta que el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos; e) que se identificaron los hechos que generan la violación de los derechos fundamentales invocados, y f) que no se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada en el trámite constitucional de revisión previa a la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral. En cuanto al fondo del asunto, la sociedad actora alegó que en la providencia acusada se incurrió en defecto sustantivo y en defecto procedimental, por las razones que la Sala resume así: Primera. Que la Ley 1757 de 2015 permite convocatorias a consulta popular de origen ciudadano y de origen gubernamental, pero que los dos tipos de convocatoria tienen un trámite diferente. Que, por eso, si el grupo de ciudadanos que le pidieron al alcalde de Cumaral que realizara una consulta popular pretendía la convocatoria de ese mecanismo de participación, lo propio era que cumplieran los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015, esto es, conformar el comité promotor, recolectar los apoyos ciudadanos y someterlo a verificación y certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Que, sin embargo, eso no ocurrió, pues el alcalde de Cumaral la convirtió en una

consulta popular de iniciativa gubernamental, sin que la autoridad judicial demandada se percatara de esa modificación. A juicio de la sociedad actora, el Tribunal Administrativo del Meta no debió permitir a la administración municipal de Cumaral «burlar la ley para pretender camuflar y disfrazar una consulta popular por iniciativa ciudadana bajo el ropaje y el mandato de una consulta popular por iniciativa gubernamental»5. 5 Fl. 8. Que, en conclusión, el trámite de la consulta popular presentada por el alcalde de Cumaral no cumple los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015, en tanto empezó como mecanismo promovido por los ciudadanos (consulta popular de origen ciudadano) y terminó como una consulta popular por iniciativa del alcalde de Cumaral y, por ende, debió declararse inconstitucional. Segunda. Que en el Decreto 58 de 2016 —que convoca a los ciudadanos de Cumaral a participar en la consulta popular— se invoca como una de las razones para promover la consulta que el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH afectará de manera irreparable el recurso hídrico. Que si ese es el verdadero motivo que sustenta la convocatoria de la consulta popular, lo propio es que se ejerzan los medios judiciales previstos por el legislador para cuestionar la naturaleza y alcance del contrato. Que, en todo caso, si se adelanta la consulta popular debe tenerse en cuenta que los efectos de la decisión que deba adoptarse son hacia el futuro y, por lo tanto, no puede afectar el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH, so pena de

desconocer derechos adquiridos y el principio de la buena fe6. Tercera. Que el Tribunal Administrativo del Meta pasó por alto que la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral no contó con los estudios económicos, presupuestales y financieros que avalen la realización de dicho 6 Sobre el tema, la parte actora citó la sentencia de tutela del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2016-02396-00. mecanismo de participación, tal como lo exige el artículo 7° de la Ley 819 de 20037 (Ley Orgánica de Presupuesto). Que, de hecho, la administración municipal de Cumaral y el Tribunal Administrativo del Meta ni siquiera consideraron las consecuencias negativas en materia fiscal que puede causar la prohibición de las actividades de hidrocarburos, pues la nación y las entidades territoriales dejarían de percibir los ingresos por concepto de regalías provenientes de esa actividad industrial. Cuarta. Que el alcalde de Cumaral carece de competencia para promover consultas populares sobre el transporte y la comercialización de hidrocarburos, pues se trata de asuntos de competencia de autoridades del orden nacional. Que, incluso, así lo sostuvo el propio Tribunal Administrativo del Meta, pero, en lugar de declarar la inconstitucionalidad de la pregunta, optó por eliminar esas actividades del texto de la pregunta. Que, en efecto, «si resulta que el alcalde municipal pretende someter a consulta popular una pregunta que contiene cinco actividades de la cadena productiva de los hidrocarburos y frente a dos de ellas, aduce el tribunal, la autoridad municipal carece

de competencia absoluta por encontrarse la misma radicada en cabeza de la Nación a través de los Ministerios de Minas y Energía y el Ministerio de Transporte, se tiene que el acto administrativo que contiene dicha pregunta es contrario en su integridad al ordenamiento jurídico por quebrantar las restricciones consagradas en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, sin que sea dable enmendar o corregir dicha equivocación como quiera que se trata de una nulidad absoluta derivada de la falta de competencia sobre la materia. De ahí que resulte equivocada la solución a la cual 7 Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o

aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. pretende llegar infundadamente el Tribunal Administrativo del Meta en el sentido de modificar o adecuar la pregunta excluyendo los verbos transitivos de transporte y comercialización de hidrocarburos, toda vez que como se itera, la irregularidad proviene de la esencia misma de la pregunta y de su contenido, sin que resulte jurídicamente viable una adecuación forzosa del texto señalado por la autoridad municipal»8. Quinta. Que, por último, a los tribunales administrativos les compete pronunciarse sobre la constitucionalidad de la consulta popular, en especial, si el texto de la pregunta cumple los requisitos exigidos por la ley, pero que carecen de competencia para modificar el texto de la pregunta o sugerir una pregunta distinta, pues la pregunta objeto de análisis «fue objeto de un debate político ante el ente competente, y en su trámite se tuvieron en cuenta motivaciones y justificaciones presentadas de conformidad con lo dispuesto en la misma ley de participación ciudadana, por lo que como se reitera, ha debido dejar sin efectos en su integridad la pregunta objeto de la consulta pero en ningún caso podía fraccionarse ni determinarse una adecuación o modificación parcial de la misma, pues se aparta de todos los debates políticos y jurídicos que fueron dados durante el trámite de la consulta popular para modificar, al final y sin ningún tipo de debate político, la conveniencia de la consulta, la pregunta y su alcance»9.

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Meta (autoridad judicial demandada) La magistrada ponente de la providencia acusada solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora, porque la decisión se adoptó conforme con las pruebas del proceso y las normas y la jurisprudencia relacionadas con la consulta popular sobre actividades de hidrocarburos. Que el hecho de que la decisión no favorezca los intereses de la sociedad demandante, no implica per se la vulneración de derechos fundamentales.

Alegó que el trámite constitucional de revisión previa de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral, se fijó en lista por diez días para que los interesados se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la pregunta, pero que, en ese término, la sociedad demandante no intervino. 8 Fls. 12 y 13. 9 Fl. 14. Que, de todos modos, la acción de tutela no puede utilizarse como una nueva instancia en la que puedan discutirse asuntos sustanciales de la controversia, pues, de lo contrario, se desconocerían los principios de la seguridad jurídica y cosa juzgada.

5. Intervención de terceros 5.1. Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH Mediante apoderado judicial, la ANH solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela, por las razones que la Sala resume, así: Que la ANH tiene la función de administrar integralmente las reservas y recursos de hidrocarburos de propiedad de la Nación y de asignar las áreas para exploración y explotación de hidrocarburos. Que, por lo tanto, de seguirse adelante con la consulta popular en Cumaral —que busca eliminar las actividades

de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos— se verían comprometidas las funciones de la ANH y, de paso, los fines del Estado. En otras palabras, que si se adelanta la consulta popular, se estaría restringiendo la posibilidad de «adelantar actividades hidrocarburíferas, las cuales (…) además de ser una actividad permitida, regulada, de utilidad pública, desarrolla directamente los fines del Estado»10. Que el alcalde de Cumaral no tiene competencia para adelantar la consulta popular sobre el desarrollo de hidrocarburos, en tanto se trata de un asunto de trascendencia nacional. Que, por consiguiente, avalar la realización de la consulta popular en Cumaral «no solo es Inconstitucional, (…) sino que a su vez profundizaría la problemática e inseguridad jurídica desde un punto de vista de competencias, en la medida que de acuerdo con lo señalado en el Artículo 288 de nuestra carta política, ante un eventual vacío respecto de dicha competencia, se encuentra en cabeza única y exclusiva del Legislador, mediante la expedición de una Ley orgánica de ordenamiento territorial, establecer la distribución de competencias»11. 10 Fl. 72. 11 Fl. 69. Que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014 estableció que, para armonizar la tensión entre el principio unitario y la autonomía de las entidades territoriales, la Nación debía encargarse de determinar la autorización o no de la minería, y las entidades territoriales, conforme con los principios de coordinación y concurrencia, solamente debían participar en los asuntos relacionados con la protección de

cuencas hídricas, la salubridad y el desarrollo económico, social y cultural del territorio. Que la autoridad judicial demandada tampoco tuvo en cuenta que el texto de la pregunta también resulta inconstitucional, por cuanto no está redactado de manera clara. Que, en efecto, el texto de la pregunta incluye actividades de la industria, como exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos, términos que podrían generar confusión en el elector, por el alcance técnico de las expresiones. Que, de otra parte, también debe tenerse en cuenta el impacto negativo que tendrá en las finanzas de la Nación la realización de las consultas populares, pues, a pesar de que se convocan por entidades territoriales, pretenden que el costo de llevar a cabo el mecanismo de participación sea asumido por el gobierno nacional. De ahí que coincida con la parte actora en que la consulta popular de Cumaral no contó con el debido análisis sobre la financiación del mecanismo de participación ciudadana. Que, por último, el derecho a la participación ciudadana no es absoluto, en cuanto no puede ir en contra de la Constitución ni de la ley, que, según dice, permiten el desarrollo de actividades de la industria de los hidrocarburos. Que, por lo tanto, si la ley permite el desarrollo de actividades de exploración, producción, transporte, refinación y distribución de hidrocarburos, los reglamentos de orden departamental o municipal no podrían prohibirlas, pues estarían desconociendo normas de superior jerarquía. Que, en todo caso, es al Congreso de la República al que le corresponde determinar qué tipo de actividades pueden desarrollarse en la

industria de los hidrocarburos y que a los concejos, asambleas, gobernadores y alcaldes les corresponde únicamente dictar las demás normas que sean necesarias para garantizar la debida ejecución de la ley. 5.2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE El director general de la ANDJE solicitó que se dejara sin efectos la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, básicamente, porque i) coartó las competencias del Ministerio de Minas y Energía y de la ANH respecto de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos; ii) desconoció que la Nación es la propietaria de los recursos naturales no renovables y del subsuelo, iii) pasó por alto que la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones Autónomas Regionales tienen a cargo la protección de los derechos e intereses ambientales, y iv) no tuvo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y colaboración entre los niveles central y territorial, en los términos fijados en la sentencia C-273 de 2016, dictada por la Corte Constitucional. El director general de la ANDJE precisó, además, que, a partir de la expedición del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), la explotación de los recursos naturales no renovables es un asunto de utilidad pública que recae exclusivamente en las competencias constitucionalmente asignadas a la Nación12. Que, por lo tanto, el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades de exploración, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos.

Puso de presente que si la decisión del pueblo es la de prohibir las actividades asociadas con hidrocarburos, la administración municipal de Cumaral no podría materializar esa decisión, justamente «por tratarse de materias ajenas a su competencia exclusiva, lo que implicaría la desnaturalización de la figura y su inutilidad material»13. Por otra parte, sostuvo que la decisión objeto de tutela desconoce la política de prevención del daño antijurídico, pues «la realización de consultas populares que no cumplen con los requisitos legales y que contrarían las disposiciones jurídicas, incrementaría la potencialidad de futuras demandas en contra de las arcas públicas, por quienes de buena fe y con arreglo a las leyes vigentes suscribieron 12 El artículo 4 del Decreto 1053 de 1953 dice: «Declárase de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Por tanto, podrán decretarse por el Ministerio del ramo, a petición de parte legítimamente interesada, las expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de tal industria (…)». 13 Fl. 135. contratos válidos con el Estado, como los de exploración y producción de hidrocarburos»14. Finalmente, la ANDJE alegó que la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral carece del análisis sobre el impacto fiscal negativo que traería para ese municipio y para la Nación el dejar de percibir regalías por concepto de actividades extractivas de petróleo. Y coincidió con la sociedad demandante en que el Tribunal Administrativo del Meta no tuvo en cuenta i) que la decisión de convocar la consulta popular proviene de una solicitud de la ciudadanía, mas no de iniciativa

gubernamental; ii) que el tribunal solo tenía competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la consulta y, por ende, no podía modificar la pregunta, y iii) que el texto de la pregunta no es claro, pues incluye actividades de tal tecnicismo que la mayoría de los electores desconocen su significado. 5.3. Ministerio de Minas y Energía Mediante apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energía solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela. En términos generales, coincidió con los argumentos presentados por la parte actora, por la ANH y por la ANDJE sobre la improcedencia de la consulta popular adelantada por el alcalde de Cumaral y que, concretamente, están relacionados con i) trámite indebido de la consulta popular, en cuanto se presentó como iniciativa gubernamental, cuando se trataba de una iniciativa ciudadana; ii) falta de análisis del impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003; iii) desconocimiento de que la exploración y explotación de recursos naturales no renovables fue declarada como una actividad de utilidad pública; iv) falta de aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y v) falta de estudio de las políticas de prevención del daño antijurídico. Adicionalmente, sostuvo que es inconstitucional instituir la consulta popular como el mecanismo apropiado para definir la ejecución de proyectos minero energéticos, en tanto vacía las competencias de las entidades del orden nacional y afecta la autonomía de las entidades ambientales regionales. Que, además, la consulta popular de Cumaral tiene impactos negativos en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pues varios dependen de la

14 Fl. 136 (vuelto). extracción de recursos naturales no renovables, como el gas y el petróleo. Que, de hecho, «la proliferación de consultas populares puede generar el rompimiento de la Unidad de la República colombiana en materia de explotación de recursos naturales no renovables relacionados con la pr