CE-11001-03-15-000-2017-01261-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos debido proceso y de acceso a la Administración de Justicia / CARGA DE LA PRUEBA EN ACCIÓN DE TUTELA - Ausencia de acreditación de las pruebas que presuntamente desconocieron las autoridades judiciales demandadas Corresponde a la Sala determinar, si en el presente evento, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la Sala de Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la Administración de Justicia de la actora, con ocasión de la expedición de las sentencias de 19 de mayo y 9 de noviembre de 2016, proferidas por dichas autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…), iniciado por la actora contra la Contraloría General de Medellín, el municipio de Medellín y la E.S.E. Metrosalud. (…). En el presente caso, la parte actora no cumplió con la carga procesal de indicar las pruebas que presuntamente desconocieron las autoridades judiciales demandadas, ya que enfoca su argumentación en que la Contraloría General de Medellín no valoró los testimonios que le favorecían y procedió a declararla fiscalmente responsable de los actos investigados, con base en los indicios que sirvieron de sustento para abrir la respectiva actuación administrativa. En ese sentido, se advierte que los reproches en mención fueron formulados frente a la etapa probatoria y al análisis de la Administración, pero no se adujo aspecto alguno en relación con la valoración probatoria hecha por los jueces naturales,

razón por la cual, comoquiera que esta acción fue contra las providencias judiciales que negaron la nulidad de los fallos con responsabilidad fiscal, no hay lugar a valorar la interpretación y las decisiones de la Administración, ya que tanto el juzgado como el tribunal demandado se ocuparon de ello. Por las anteriores razones, se denegarán las pretensiones de la demanda, no sin antes destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales procede de forma excepcional, pues en el caso contrario se estarían comprometiendo valores como la seguridad jurídica, la autonomía y la independencia del juez natural.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 28 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 01 DE 1984ARTÍCULO 25 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: La Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto, consultar sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González; sobre el término razonable para ejercer acción de tutela para cuestionar

providencias judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ver: Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.; frente a los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01261-00(AC)

Actor: LIGIA AMPARO TORRES ACEVEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora Ligia Amparo Torres Acevedo, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo constitucional Con escrito radicado el 12 de mayo de 2017 ante la Oficina de Correspondencia de esta Corporación, ingresado a este despacho el 17 del mismo mes y año1, la señora Ligia Amparo Torres Acevedo, quien actúa por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Uno Administrativo

Oral del Circuito de Medellín y la Sala de Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia, con ocasión de la expedición de las sentencias de 19 de mayo y 9 de noviembre de 2016, proferidas por dichas autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-3331-020-2011-00374-00, iniciado por la actora contra la Contraloría General de Medellín, el municipio de Medellín y la E.S.E. Metrosalud2. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: “(…) Que se tutelen los Derechos Fundamentales invocados en esta Acción de Tutela por la Dra. LIGIA AMPARO TORRES ACEVEDO dejando para ello sin efectos legales las providencias proferidas por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral de Medellín de fecha mayo 19 de 2016; así como en la sentencia de fecha noviembre 9 del mismo año 2016, del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito (…) 1 Según constancia secretarial visible a folio 81 del expediente. 2 Folios 2 a 16. Que como consecuencia de lo anterior, en la sentencia que se profiera en esta Acción de Tutela, esa H. Corporación Judicial disponga que dentro de un término perentorio se profiera el pertinente fallo con una debida y legal interpretación de las normas legales aplicables al caso; así como una correcta apreciación de las pruebas allegadas al proceso (…)”.

2. Hechos Informó que estuvo vinculada a la E.S.E. Metrosalud en la ciudad de Medellín

durante 6 años, de los cuales en los últimos 3 años desempeñó el cargo de gerente de la entidad, entre marzo de 2005 y marzo de 2008. Refirió que el 3 de julio de 2007 suscribió un contrato de arrendamiento de los pisos 3º y 4º de la torre Sur del Centro de Salud El Poblado con la sociedad Contacto y Mercadeo Clínico Ltda., inmueble que era de propiedad de Metrosalud, cuyo término de duración fue de 5 años. Expuso que con el objeto de establecer el canon de arrendamiento, la sociedad Contacto y Mercadeo Clínico Ltda., en adelante, la arrendataria, pidió concepto técnico de perito afiliado a la Lonja de Propiedad Raíz, tarea que fue asignada a la firma inmobiliaria Jairo Ochoa y Cía. Ltda., la cual tras realizar el respectivo estudio dictaminó que podría cobrarse la suma de $10’300.000,oo, mensuales. Indicó que la arrendataria ofreció pagar esa cantidad de dinero a título de canon mensual de arrendamiento, pero advirtió que debía entenderse que la mencionada cifra incluía el impuesto del IVA, oferta que fue aceptada por la E.S.E. en mención ya que, entre otras razones, se encontraba en una grave crisis económica, el espacio arrendado se había convertido en un bien inutilizado expuesto a deterioro desde hace más de 4 años, y su sostenimiento era una carga costosa. Narró que pese a que el producto del citado contrato logró contribuir en parte a sufragar el déficit económico que tenía la entidad, el 2 de septiembre de 2008 la

Contraloría Auxiliar de Auditoría Fiscal Empresas Sociales del Estado, Hospital General de Medellín y Metrosalud, reportó a la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva el hallazgo fiscal denominado “(…) presunto daño patrimonial a la entidad Metrosalud, por la vulneración al principio de eficiencia (…)”. Anotó que dicho ente administrativo abrió proceso fiscal en contra de la tutelante, por los siguientes hechos: a). Porque dentro del canon mensual se incluyó el costo del impuesto IVA, cuando conforme a la ley tal obligación correspondía al arrendatario. b). Porque el pago de los servicios públicos fue asumido por la E.S.E., cuando en un inicio se pactó que el arrendatario debía sufragar tales gastos. c). Porque tampoco se pagó la suma correspondiente a gastos de administración. Relató que la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal profirió el Auto 0391 de 20 de agosto de 2010, a través del cual emitió fallo con responsabilidad fiscal por el primero de los cargos descritos en contra de la accionante, por el valor de $10’300.000,oo, extensivo a la Compañía de Seguros La Previsora S.A. Destacó que contra esa decisión instauró los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos a través de los autos 0460 de 8 de octubre y 041 de 9 de diciembre, ambos del año 2010, en los que se confirmó el acto recurrido. Arguyó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichos actos administrativos, con fundamento en que padecían de falsa

motivación, dado que no era cierto que la E.S.E. Metrosalud hubiera asumido el pago de un impuesto que correspondía sufragar a la arrendataria; además por vicios de forma por expedición irregular y afirmaciones contrarias a la realidad. Mencionó que a través de las sentencias objeto de tutela, las autoridades judiciales demandadas negaron las pretensiones de esa demanda, tras considerar que se acreditaron los elementos estructurales de responsabilidad fiscal, porque hubo lesión al patrimonio público con ocasión de la conducta investigada.

3. Sustento de la petición Enunció que las demandadas, al proferir las providencias tuteladas, incurrieron en defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 25 del Decreto 01 de 1984 y 28 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que entendieron que el avalúo realizado por la firma Jairo Ochoa y Cía. Ltda. en el que conceptuó sobre el valor que debía tener el canon de arrendamiento del inmueble de propiedad de la E.S.E.

Metrosalud, era obligatorio para hacer el negocio jurídico cuando, en realidad, dicho concepto no era impositivo ni vinculante, y, además, los fallos tutelados no señalaron la norma que establecía la obligatoriedad del dictamen en mención. Manifestó que las accionadas erraron al interpretar que al no pactarse el pago del IVA a cargo de la arrendataria dentro del contrato de arrendamiento se trasladó dicha obligación a la E.S.E. en contravía de los artículos 468-3, numeral 6º, del Estatuto Tributario y 6º de la Ley 610 de 20003, cuando es claro que en el precio

del canon quedó incluido ese factor, y la sociedad Contacto y Mercadeo Clínico Ltda. nunca se sustrajo de pagar el aludido impuesto. Comentó que de la cifra de $10’300.000,oo, fijada por concepto de canon de arrendamiento, se descontaba el valor del IVA y se generaba una suma restante de $9’363.636,oo, la cual, una vez formalizado el contrato, ingresaba a hacer parte del recurso público, por lo que no es posible afirmar que la rebaja o manejo de esa suma fijada en una etapa precontractual afectó el erario, ya que antes de suscribirse el contrato no adquiere tal naturaleza. 3 Que hace referencia al daño patrimonial. Señaló que también se incurrió en defecto fáctico pues los actos administrativos estudiados en las sentencias censuradas no valoraron las pruebas que permitieron obtener certeza sobre la responsabilidad fiscal de la investigada. Lo anterior, dado en ellos, la Contraloría indicó que se tendrían en cuenta en conjunto todos los medios probatorios recopilados, pero luego se adujo que los testimonios que daban fe sobre la motivación del contrato no serían apreciados, con base en que no eran tema de investigación en el proceso fiscal. Agregó que tales omisiones resultan lesivas de su debido proceso, en la medida en que la Administración adujo que la tutelante tenía responsabilidad fiscal en los hechos que impulsaron la expedición de los actos demandados, con base en los mismos indicios que impulsaron la apertura de la investigación, pero sin tener en cuenta las pruebas que la favorecían.

4. Trámite de la solicitud de amparo Por auto de 19 de mayo de 2017 se admitió la solicitud de tutela, se ordenó la

notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y del juez Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín, en calidad de demandados, y se les otorgó el término de tres (3) días para contestar la demanda; igualmente, se vinculó al contralor General de Medellín, al alcalde de Medellín y al representante legal de la E.S.E. Metrosalud, como terceros interesados, para que dentro del término de tres (3) días contestaran la demanda4, notificaciones que se surtieron frente a cada uno de los vinculados5.

5. Argumentos de defensa 5.1. E.S.E. Metrosalud Por escrito radicado el 30 de mayo de 2017, la representante legal de la accionada contestó la demanda en el sentido de indicar que la acción de tutela es improcedente, toda vez que no cumple con el requisito de inmediatez, en la medida en que han trascurrido más de 6 meses entre la notificación del fallo tutelado y la interposición de la demanda.

Agregó que las actuaciones de la tutelante generaron perjuicios a la entidad. 5.2. Alcaldía de Medellín En memorial radicado el 31 de mayo de 2017, vía correo electrónico, el representante legal del ente territorial adujo que la presente acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad tratándose de reparos contra providencia judicial, pues la jurisdicción garantizó el debido proceso de las partes, se otorgó la posibilidad de decretar pruebas, y el tutelante no explicó los hechos generadores ni las razones de la vulneración de los derechos invocados.

4 Folios 83 a 89. 5 Las diligencias de notificaciones reposan a folios 40 a 48. 5.3. Contraloría General de Medellín A través de escrito radicado el 1º de junio de 2017, la entidad contestó la demanda por medio de apoderado judicial, bajo los siguientes términos: Comentó que la parte actora, más allá de plantear lesión de sus derechos fundamentales, manifestó su inconformidad con las decisiones administrativas y judiciales que le fueron desfavorables, lo que hace que esta acción no tenga relevancia constitucional. Reseñó que la tutelante no identificó los hechos generadores de la vulneración y agregó que revisadas las providencias cuestionadas no se advierte la existencia de defecto alguno, en la medida en que se adoptaron conforme a las reglas legales, al análisis del material probatorio allegado al proceso y se adoptó una decisión que lejos de ser arbitraria y caprichosa, fue razonada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de

2015.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, si en el presente evento, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la Sala de Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la Administración de Justicia de la actora, con ocasión de la expedición de las sentencias de 19 de mayo y 9 de noviembre de 2016, proferidas por dichas autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y

restablecimiento del derecho 05001-33-31-020-2011-00374-00, iniciado por la actora contra la Contraloría General de Medellín, el municipio de Medellín y la E.S.E. Metrosalud.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126, se unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7, bajo los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.

Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en

presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8. La Corporación ha modificado su criterio en relación al tema y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto: Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia9 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y

eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los 8 Ídem. 9 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la acción cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la sentencia censurada fue proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

05001-33-31-020-2011-00374-01. También se cumple con el requisito de inmediatez10, toda vez que el fallo de segunda instancia objeto de tutela fue emitido el 9 de noviembre de 201611, se notificó por estado el 15 de noviembre de ese año y cobró ejecutoria el 20 de ese mismo mes y año, por lo que al haberse radicado la acción de la referencia el 12 de mayo de 2017 se considera que fue ejercida en un plazo razonable12. Además se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que en lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las decisiones judiciales que en concepto de la parte actora vulneraron sus derechos fundamentales, se observa que el fallo objeto de la solicitud de amparo fue proferido en segunda instancia, por lo que no procedía recurso alguno contra este. En consecuencia, la parte demandante no cuenta con otro medio de defensa, en tanto los recursos extraordinarios de revisión y unificación, taxativamente contemplados en el ordenamiento contencioso administrativo, no tienen cabida en el sub examine, ya sea por cuantía o por el objeto. 10 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido

principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. 11 Folios 67 a 79. 12 Sobre este presupuesto, la Sala Plena de esta Corporación acogió el plazo de seis (6) meses “para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.” Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de agosto cinco (05) de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En tal sentido, se entienden superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y se procede a analizar de fondo los reparos de la parte tutelante.

5. Caso concreto Con el ejercicio de la presente acción, la actora controvierte las sentencias de 19 de mayo y 9 de noviembre de 2016, proferidas por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la Sala de Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negaron en primera y segunda instancia las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas por ella contra la Contraloría General de Medellín, entre otros, con el objeto de que se anularan los autos 391 de 20 de agosto de 2010, 460 de 8 de octubre de 2010 y 41 de 9 de diciembre de 2010, mediante los cuales se falló con responsabilidad

fiscal en su contra y se le condenó a pagar unas sumas de dinero. Según se observa, el sustento del ente de control para declarar fiscalmente responsable a la tutelante fue el daño patrimonial que ella generó con ocasión de la suscripción del contrato de arrendamiento de un bien inmueble de propiedad de la E.S.E. Metrosalud –en la cual fungía como gerente-, con la sociedad Contacto y Mercadeo Clínico Ltda., por cuanto dentro del canon mensual de arrendamiento no pactó el pago del IVA, lo que impuso a la E.S.E. citada que asumiera esa obligación que era de la arrendataria. En la sentencia de segunda instancia, objeto de tutela, el Tribunal Administrativo de Antioquia, luego de realizar un análisis probatorio y jurídico de la controversia iniciada por la actora, negó la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal porque con el negocio jurídico mencionado en precedencia, se configuraron los elementos de la responsabilidad fiscal previstos por el artículo 5º de la Ley 610 de 2000, ya que en el valor del contrato de arrendamiento no se tuvo en cuenta el IVA, tesis que fue expuesta en similares parámetros por el juez de primera instancia. Ahora bien, la parte actora formuló la existencia de los defectos sustantivo y fáctico frente a las dos providencias judiciales objeto de amparo, por lo que la Sala hará referencia a cada uno de ellos por separado. En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha analizado su alcance y configuración, bajo los siguientes términos13: “(…) Esta Corporación ha reconocido que se configura un defecto sustantivo cuando se decide con base en normas inexistentes,

inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Cabe recordar que la autonomía e independencia de las autoridades judiciales no es absoluta, puesto que la tarea de interpretar y aplicar las normas jurídicas, se encuentra limitada por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en el proceso y por lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “pese a la autonomía 13 Sentencia T-360 de 2015. de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones de la Constitución o de la ley” [18]. 6.1.2. En virtud de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se estructura cuando “una decisión judicial desborda el ámbito de actuación que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, por lo siguiente: (i) derogación o declaración de inexequibilidad; (ii) inconstitucionalidad manifiesta y omisión de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, (iii) inconstitucionalidad de su aplicación al caso concreto, (iv) inadecuación de la norma a la circunstancia fáctica a la cual se aplica; (v) reconocimiento de efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. (…).”. Conforme a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional, debe tenerse

en cuenta que para analizar si en cada caso se configura el defecto sustantivo, debe evaluarse lo siguiente: a). Si la norma aplicada es inexistente por haber sido derogada. b). Si ésta es manifiestamente inconstitucional, o hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el caso concreto. c). Si la norma no se adecúa al caso. d). Si se le están reconociendo efectos distintos a la voluntad del Legislador. Según la actora, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en el citado defecto por indebida interpretación de los artículos 25 del Decreto 01 de 1984 y 28 de la Ley 1437 de 2011. El artículo 25 del Decreto 01 de 1984, vigente para la época en que se inició el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de controversia, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 25. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días. Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”. Por su parte, el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, estipuló que: “ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las

autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”. En criterio de la actora, tales normas se desconocieron al entenderse que el avalúo realizado por la firma Jairo Ochoa y Cía. Ltda. en el que conceptuó sobre el valor que debía tener el canon de arrendamiento del inmueble de propiedad de la E.S.E. Metrosalud, era obligatorio para hacer el negocio jurídico cuando, en realidad, dicho concepto no era impositivo ni vinculante. En la sentencia de segunda instancia, el tribunal demandado consideró que: “(…) el detrimento patrimonial se ve reflejado en que el arriendo del referido inmueble se hizo por la (sic) valor de $9.363.636, es decir, por debajo de la suma establecida en el concepto técnico de la sociedad Jairo Ochoa y Cía. Ltda. y demás avalúos realizados, lo que desconoce los principios de economía y eficacia contemplados en el artículo 8 de la Ley 48 de 1993, por tanto debió la ESE Metrosalud tal como se dijo en la providencia recurrida, acoger el valor estipulado en el concepto técnico sin incluir en dicho monto el IVA, que constituía un criterio no solo técnico sino objetivo y demostrable de la razón por la cual el precio del arrendamiento se fijaba en ese y no en otro, además que no se acreditaron de manera siquiera sumaria las razones que tuvo la entidad para apartarse del mismo (…)”. Como se puede observar, la citada corporación, concluyó que se causó un

detrimento patrimonial por fijar un canon de arrendamiento menor al establecido en el concepto técnico de la sociedad Jairo Ochoa y Cía. Ltda., pues, en su sentir, el impuesto IVA debió ser pagado por la arrendataria mas no asumido por la E.S.E. Metrosalud. Frente a este punto, la Sala no observa que se hayan desconocido las normas en cita, ya que estas hacen referencia a conceptos emitidos por entidades o autoridades públicas en respuesta a peticiones en ejercicio del derecho a formular consultas, pero en este caso se trata de un concepto técnico proferido por una sociedad de carácter privado como lo es la firma Jairo Ochoa y Cía. Ltda., además que en el expediente no se ad