CE-11001-03-15-000-2017-01282-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN / SUSTENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA IMPUGNACIÓN Ante el amparo decretado, el apoderado de la UGPP impugnó la providencia de la Sección Cuarta. Sin embargo, dentro de la oportunidad legal establecida para interponerla no ofreció ningún argumento para reprochar los razonamientos que soportaron la decisión, pues se limitó a anunciar que lo haría ante el superior. (…) Luego, cuando ya había fenecido la oportunidad para impugnar, pues la misma terminó el 18 de septiembre de 2017, el 21 de septiembre sostuvo que sustentaba la impugnación, la cual por ser extemporánea ya no puede ser tenida en consideración por el juez ad quem. (…) Esta situación hace imposible para la Sala resolver, como se anticipó, la posible tensión que existe entre el fallo impugnado y la impugnación, objeto mismo de la segunda instancia del proceso de tutela. (…) Así las cosas, resulta claro para esta Sala de Decisión, en sede de tutela, que la impugnante no cumplió con la carga argumentativa mínima que le correspondía y, que por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01282-01(AC)

Actor: HERNANDO DELVASTO CAMPOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial

de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en su calidad de tercero interesado en el resultado del proceso (folio 32), contra el fallo del 24 de agosto de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que concedió la protección de los derechos invocados y dejó sin efectos el auto del 2 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso ejecutivo con radicado 2016-00433, el cual confirmó el auto del 18 de octubre de 2016, que rechazó la demanda por caducidad. La tutela fue interpuesta por el ciudadano HERNANDO DELVASTO CAMPOS el 17 de mayo de 2017, a través de apoderado1, contra el Tribunal referido y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en protección de 1 Folio 29. sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y los derechos adquiridos.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El actor considera vulnerados sus derechos fundamentales por las decisiones tomadas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 18 de octubre de 2016 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección A, del 2 de febrero de 2017, que rechazaron la demanda

ejecutiva por caducidad de la acción. 1.2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos, que la Sala sintetiza así: El actor adelantó proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en la que pidió la reliquidación de su pensión. El Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 19 de noviembre de 2008, accedió a las pretensiones de la demanda, ordenando reliquidar la pensión del actor. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 19 de noviembre de 2009. El patrimonio autónomo de pensiones Buen Futuro, mediante Resolución PAP 056756 del 10 de junio de 2011 dio cumplimiento a dichos fallos. Sin embargo, omitió el pago de los intereses moratorios generados. El 21 de septiembre de 2016 radicó demanda ejecutiva ante el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual la rechazó por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de febrero de 2017, confirmó la anterior providencia. 1.3. Fundamentos de la solicitud El actor estimó que la acción ejecutiva fue presentada en el término legal, pues la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2009 y se hizo exigible el 10 de junio de 2011.

Agregó que aunque la demanda se presentó hasta el 21 de septiembre de 2016, se debe tener en cuenta que durante el tiempo que se extendió la liquidación de Cajanal se interrumpieron los términos de prescripción y caducidad. Bajo esas condiciones, adujo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocer el artículo 14 de la Ley 550 de 1999, por remisión del artículo 1 de la Ley 1105 de 2006, y en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de agosto de 2015 (Rad: 2015-01327-01). 1.4. Pretensiones El actor solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados y pidió que se ordene revocar los autos demandados para que, en su lugar, se proceda a librar mandamiento de pago. 1.5. Trámite en primera instancia y contestaciones La Sección Cuarta de esta Corporación, en auto del 19 de mayo de 20172, admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá. Ordenó la notificación al demandante, las autoridades judiciales demandadas y a la UGPP como tercera interesada en el resultado del proceso Remitidos los oficios correspondientes (folios 33 a 39) respondieron los siguientes sujetos: - Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá Esta autoridad se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados. Explicó que el rechazo de la demanda se sustentó en los artículos 177 del CCA y el literal k del artículo 164 del

CPACA, lo cual fue confirmado por el superior, dando por finalizado el trámite ordinario. - UGPP El director jurídico de esta entidad también se opuso a las pretensiones de la tutela y manifestó que el proceso ejecutivo se inició en vigencia del CPACA, el cual establece el término de 10 meses después de la ejecutoria para que el título sea ejecutable (art. 299), lo que implica que sí operó el fenómeno de la caducidad. Aclaró que el actor no ha presentado reclamación alguna por concepto de intereses moratorios, lo que entraña que no existe una orden de pago contra la UGPP. 1.6. Decisión en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de agosto de 2017 (fls. 70 a 79) concedió la protección de los derechos invocados. Dio por cumplidos los requisitos generales de procedencia y aclaró que al caso le aplican los artículos 177 y 186 del CCA, a partir de los cuales se concluye que la 2 Folio 108. caducidad de la acción ejecutiva ocurrió el 10 de junio de 2016. Sin embargo, aclaró que en virtud de los autos proferidos por el Consejo de Estado del 25 de agosto de 2015 (Exp: 2015-1327) y del 16 de junio de 2016 (dentro del expediente 2013-06593), los términos de caducidad se suspendieron a partir del 12 de junio de 2009 hasta el 12 junio de 2013. Concluyó que, como consecuencia, la demanda se podía presentar hasta el 10 de junio de 2018 lo que desvirtúa los

argumentos de las autoridades judiciales demandadas. 1.7. Impugnación La UGPP presentó escrito del 18 de septiembre de 2017, en el que interpuso la “impugnación genérica” del fallo del 24 de agosto de 2017 y anunció que posteriormente haría la sustentación. Posteriormente, esa entidad presentó el escrito correspondiente el 21 de septiembre de 2017 (folios 118 a 135) en el que indicó que la demanda ejecutiva fue presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, que establece (art. 299) el término de 10 meses después de la ejecutoria de la sentencia para que el título sea ejecutable.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19913, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20154 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20035 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema Jurídico Correspondería a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia debe confirmarse, revocarse o modificarse. No obstante, en primer lugar debe definirse si la impugnación interpuesta cumple con la carga argumentativa exigida para el trámite de las tutelas contra providencias judiciales y, en caso afirmativo, revisar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos adjetivos.

3. De la carga argumentativa en sede de tutela6 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución

Política”. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 5 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 6 Este marco teórico fue establecido por esta Sección en la sentencia del 9 de febrero de 2017.

Radicación: 11001-03-15-000-2016-03113-01. Actora: LUISA ANTONIA CONTRERAS DE

ANNICCHIARICO. Demandado: Tribunal Administrativo De Santander Y Otros.

De un bosquejo general de la jurisprudencia de la Corte Constitucional7, así como de aquella del Consejo de Estado8, se desprende la naturaleza jurídica híbrida de la impugnación. En efecto, más allá de constituir una simple oportunidad procesal tendiente a controvertir los razonamientos basilares del fallo de primera instancia, la impugnación ha sido concebida, de manera paralela, como un derecho constitucional, inscrito en la literalidad del artículo 86 de la Constitución del 91, al consagrar que “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente…”. Es este carácter axiológico, el que ha permitido al juez constitucional9 sostener que si bien este recurso hace parte del procedimiento de la solicitud de amparo, su ejercicio no está supeditado a la procedencia o improcedencia de la acción de tutela10. Dicho sea de paso, si su naturaleza varía entre lo sustancial y lo procesal, lo cierto es que su desconocimiento provoca una respuesta unívoca por parte del ordenamiento, pues la nulidad del trámite se presenta como la única salida ante

una situación tal11. En este sentido, la Corte Constitucional ha expresado que “Bajo esta perspectiva, se ha reiterado que el desconocimiento del derecho de impugnación implica la vulneración al debido proceso y al principio de la doble de instancia y, por tanto, su desconocimiento genera nulidad.”12(Subrayado fuera de texto) De otra parte, la naturaleza híbrida de la impugnación moldea las cargas u obligaciones de quien decide poner en marcha este derecho, puesto que además de presupuestos de tipo procesal, el impugnante debe cumplir con presupuestos de tipo sustancial, que determinan la competencia del juez o tribunal de segunda instancia para conocer y pronunciarse en relación con el fondo del asunto. En lo que respecta a las cargas procesales del impugnante, el requisito de presentación oportuna del escrito impugnatorio, constituye el ejemplo más conspicuo. En este orden, el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 199113 reza que “Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el 7 Ver entre otras: Corte Constitucional. Sentencia T-191 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. nº. 11001-03-15000-2016-01871-00 AC. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 11 de agosto de 2016. 9 Corte Constitucional. Auto 265 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-034 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “Se

trata, pues, de un derecho de naturaleza constitucional cuyo ejercicio no depende de la procedencia o improcedencia de la acción..." 11 Corte Constitucional. T-661 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 12 Corte Constitucional. Auto 045A de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.” Se decanta de la disposición trascrita que el derecho constitucional de impugnación debe ser ejercido en el intervalo de los 3 días siguientes a la notificación del fallo; término que se principia a contar desde el día siguiente a la recepción efectiva de la sentencia de tutela. En tratándose de las cargas sustanciales, abundante es la jurisprudencia de esta Sala de Sección14, en el sentido de establecer que quien ejerce la impugnación, en el contexto de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, deberá argumentar en debida forma su desacuerdo respecto del fallo de tutela, no bastando para ello la simple expresión del desacuerdo o la mención o enumeración de las irregularidades que se atribuyen a la providencia del a quo tutelar. Así las cosas, la impugnación requiere de una carga argumentativa razonable que sustente los motivos de inconformidad, lo cual adquiere aún mayor trascendencia luego de que el recurso de amparo es empleado para controvertir la presunción de

legalidad y corrección de las providencias judiciales, pues los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de los operadores jurídicos así lo exigen. Al respecto, en sentencia del 6 de octubre de 2016, bajo el radicado nº. 11001-0315-000-2016-01717-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala sostuvo que: “Cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere. Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural…” Bajo estos presupuestos, se dispone la Sala a despachar el caso concreto.

4. Caso concreto Ante el amparo decretado, el apoderado de la “UGPP” impugnó la providencia de la Sección Cuarta. Sin embargo, dentro de la oportunidad legal establecida para interponerla no ofreció ningún argumento para reprochar los razonamientos que soportaron la decisión, pues se limitó a anunciar que lo haría ante el superior. 14 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15000-2016-01871-00 AC. C.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-2016-00123-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016.

Luego, cuando ya había fenecido la oportunidad para impugnar, pues la misma terminó el 18 de septiembre de 2017, el 21 de septiembre sostuvo que sustentaba la impugnación, la cual por ser extemporánea ya no puede ser tenida en consideración por el juez ad quem. Esta situación hace imposible para la Sala resolver, como se anticipó, la posible tensión que existe entre el fallo impugnado y la impugnación, objeto mismo de la segunda instancia del proceso de tutela15. En estos términos, no basta con la simple mención de inconformidad respecto de la sentencia del a quo tutelar, la cual se deduce de la formulación del escrito de impugnación. Se requiere asimismo que se esbocen, o a lo menos, se esgriman los fundamentos y consideraciones de éstos. Sabido es que el escrito impugnatorio se presenta como el marco a partir del cual debe desplegarse la función del juez de tutela, en segunda instancia; por lo cual, ante la ausencia de verdaderos reproches, no compete al operador jurídico proceder de oficio, máxime si se toma en cuenta que en acciones de tutela en contra de providencias judiciales prevalecen principios como la autonomía e independencia del juez natural. Así las cosas, resulta claro para esta Sala de Decisión, en sede de tutela, que la

impugnante no cumplió con la carga argumentativa mínima que le correspondía y, que por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela. No pasa por alto la Sala que el recurrente se refirió a pronunciamientos de la Corte Constitucional para afirmar que podía sustentar su impugnación con posterioridad a su interposición, empero, se debe destacar que los mismos no se dictaron en sede de tutela contra providencia judicial, la cual prevé causales de procedibilidad y de requisitos más exigentes para las partes, dado que mediante su ejercicio se pretende dejar sin efectos la decisión ya adoptada por un juez natural. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de primera instancia, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de agosto de 2017. 15 Al respecto véase la sentencia del 7 de diciembre de 2016. Radicación número: 11001-03-15000-2016-02195-01. Actor: Rocío Díaz Rodríguez. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”. No sobra aclarar que en este evento no se presentan razones especiales, como la “trascendencia del asunto”, para entender que la Sala puede hacer un estudio oficioso ante la falta de argumentación de la impugnación, como sí ocurrió en el caso decido por la Sala mediante sentencia dictada el 23 de junio de 2016, dentro del

expediente 2015-3436-01, demandante Ministerio de Defensa, demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y en la sentencia de 7 de julio de 2016, Rad. No. 2015-3504, C.P. doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero