CE-11001-03-15-000-2017-01378-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Cuando se pretende como tercera instancia Al respecto, se recuerda que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y que es obligación del actor señalar y sustentar, en debida forma, los defectos que considera incurrió la autoridad judicial demandada, por lo que, en el caso sub lite, no se cumplió con las condiciones especiales de procedibilidad que señala la Corte Constitucional. (…) En el sub lite, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, toda vez que el estudio del recurso permitió concluir que lo busca el actor es debatir la legalidad del acto administrativo por el cual se suprimió el cargo que ocupaba el actor y en ese entendido lo que quiere el [actor] es reabrir el debate concluido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo convertir la solicitud de amparo en una instancia adicional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01378-01(AC)

Actor: SAÚL MANUEL CALDERÓN LLINAS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 13 de julio de 2017, dictada por la Sección

Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la solicitud de amparo.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Saúl Manuel Calderón, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: “Solicito muy respetuosamente a los Señor (sic) PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO Dr: DANILO ROJAS y demás MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO Conceder y admitir LA ACCIÓN DE TUTELA contenida en el Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia presentada por el Dr: SAUL MANUEL CALDERÓN LLINÁS en (sic)

contra El Señor CONSEJERO PONENTE Doctor: HERNÁN ANDRADE RINCÓN DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA Número 1 ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO DE LA SALA PLENA (sic) y demás Consejeros Drs: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS para que se le protejan los DERECHOS FUNDAMENTALES contenido[s] en la Constitución Nacional AL DEBIDO PROCESO, A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS, AL ACCESO A LA JUSTICIA, A LOS DERECHOS LABORALES que fueron vulnerados en la SENTENCIA de fecha 6 de Diciembre del 2016 en la cual

RESUELVE EN EL LITERAL PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO El Recurso Extraordinario De Revisión en contra la Sentencia recurrida de fecha 23 de Mayo del 2002 por la Sección Segunda Subsección B de la Corporación, mediante la cual se confirmó el Fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico del 2 DE Marzo del 2001 cuando se niega el derecho en la cual han sido quebrantados en cuya DECISIÓN desconoce EL DEBIDO PROCESO, A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS, AL ACCESO A LA JUSTICIA Y LOS DERECHOS LABORALES impidiendo que el actor tenga el derecho a las peticiones contenidas en la Demanda. DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL en la (sic) en contra EL INSTITUTO DE (sic)

DEPARTAMENTAL DE TRANSPORTES Y TRÁNSITO DEL ATLÁNTICO

[en el] cual se solicita La Nulidad de la Comunicación de fecha 28 de Febrero de 1998 mediante el cual se suprimió el cargo de Profesional Universitario Código 430 que venía desempeñando. Por lo que solicito a esta Corporación REVOCAR LA SENTENCIA de fecha 6 de Diciembre del 2016 y que Resuelve EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN en la cual RESUELVE PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO EL Recurso Extraordinario De Revisión en (sic) contra la Sentencia recurrida de fecha 23 de Mayo del 2002 por la Sección Segunda Subsección B de la Corporación, mediante la cual se confirmó el Fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico del 2 DE Marzo del 2001.

Y ordene al Consejero de Estado Dr: HERNÁN ANDRADE RINCÓN demás Consejeros de Estados (sic) integrantes Doctores: MARÍA ELIZABETH

GARCÍA GONZÁLEZ, LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS de LA SALA PLENA Número

1. DEL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B REVOCAR LA SENTENCIA de fecha 6 de Diciembre del 2016 y que Resuelve EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN que fue desfavorable para el demandante.

Y por consiguiente REVOCAR las SENTENCIAS DE PRIMERA Y

SEGUNDA INSTANCIA (…).”1

2. Hechos De la lectura del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes, los siguientes: 2.1 El 4 de enero de 1994, el señor Saúl Manuel Calderón Llinás fue nombrado en el cargo de Profesional Administrativo de la Unidad de Legalización del Instituto Departamental de Transporte y Tránsito del Atlántico; en dicho cargo se posesionó el 12 de enero del mismo año y mediante Resolución Nº 0066 del 27 de marzo de

1995 fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa. 2.2 Mediante comunicación del 26 de enero de 1996, el Instituto Departamental de Transporte y Tránsito del Atlántico informó al actor que fue trasladado al cargo de Profesional Universitario código 430 en la Unidad de Seguridad Vial. 2.3 El señor Calderón Llinas manifestó que el 28 de febrero de 1996, la

Coordinadora de Recursos Humanos del Instituto Departamental de Transporte y Tránsito del Atlántico le informó que el cargo que desempeñaba había sido suprimido mediante Acuerdo No. 001 de 28 de febrero de 1996. 2.4 Como consecuencia de lo anterior, el demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que lo retiró del servicio por supresión del cargo, de la acción conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico que en sentencia del 22 de marzo de 2001, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el actor optó por la indemnización al momento en que fue retirado. 2.5 La sentencia fue apelada y el 23 de mayo de 2002, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B la confirmó por las mismas razones. 2.6 El 18 de mayo de 2004, el apoderado del señor Calderón Llinas presentó recurso extraordinario de revisión contra la anterior sentencia, de conformidad con el numeral 8 del artículo 188 del CCA. 2.7 La Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado, en providencia del 6 de diciembre de 2016, declaró infundado el recurso al considerar que lo que buscaba el actor es reanudar una controversia ya decidida por el juez natural.

3. Argumentos de la tutela Del confuso escrito de tutela se advierte que el demandante indicó que la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, 1 Folios 80 y 81 del expediente principal. porque en la providencia cuestionada omitió que la naturaleza del recurso

extraordinario de revisión es revisar procesos que han culminado en los que se han quebrantado normas y derechos razón por la que no debió declararse infundado. Entiende el actor que se trata de una instancia adicional el recurso extraordinario de revisión, pues a su juicio las sentencias proferidas dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron adversas a las pretensiones de la demanda y en este escenario debieron ser estudiadas nuevamente en el recurso extraordinario de revisión.

4. Oposiciones El Dr. Hernán Andrade Rincón, Consejero Ponente en el momento en que se profirió la providencia atacada, indicó que la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado no vulneró ninguno de los derechos invocados por el actor, en razón a que el recurso extraordinario de revisión fue resuelto en debida forma.

Manifestó que lo pretendido por el demandante es reabrir el debate probatorio y normativo, como si la solicitud de amparo constituyera una segunda instancia del recurso extraordinario de revisión. Adujo que la solicitud de amparo del actor se limitó a exponer los argumentos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que busca obtener un nuevo pronunciamiento frente a ellos. Agregó que el recurso extraordinario de revisión fue resuelto en debida forma toda vez que la causal invocada por el actor solo prospera cuando: i) existen dos sentencias contradictorias, ii) la sentencia contrariada constituye cosa juzgada entre la partes del proceso en que fue dictada y frete al segundo proceso y iii) que en el último evento no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada y esta

haya sido rechazada. Sin embargo, precisó que dentro del recurso extraordinario de revisión el actor no mencionó, ni identificó de manera clara y concreta la existencia de una sentencia proferida en otro debate judicial entre las mismas partes, razón por la que no daba lugar a que se declarara fundado. Finalmente, consideró que la acción de la referencia debe ser declarada improcedente por incumplimiento de los requisitos generales y especiales de la tutela contra providencia judicial, ya que en la providencia endilgada no se configuró una vía de hecho. El Instituto Departamental de Transporte y Tránsito del Atlántico guardó silencio.

5. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del 13 de julio de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia al considerar que la cuestión discutida no reviste relevancia constitucional, dado que el demandante se limitó a transcribir los argumentos ya planteados dentro del proceso ordinario y dentro del recurso extraordinario de revisión pretendiendo convertir la acción de tutela en una instancia adicional.

6. Impugnación La apoderada del demandante impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito inicial y manifestó que las sentencias del proceso ordinario y el recurso extraordinario de revisión carecen de toda legalidad y dejan desprotegido al actor.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la acción de tutela - generalidades La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda

persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad2.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional3. 2 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01.

3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de

agosto de 20144, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 4 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los

derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

3. Problema jurídico En el presente caso, el señor Saúl Calderón Llinas pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la providencia del 6 de diciembre de 2016 proferida por la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado.

A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con su actuación vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor.

4. Caso concreto El señor Saúl Manuel Calderón Llinas solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de

Estado al declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 23 de mayo de 2002, pero no expuso ni argumentó los defectos en los cuales presuntamente incurrió la providencia reprochada. Al respecto, se recuerda que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y que es obligación del actor señalar y sustentar, en debida forma, los defectos que considera incurrió la autoridad judicial demandada, por lo que, en el caso sub lite, no se cumplió con las condiciones especiales de procedibilidad que señala la Corte Constitucional. Así las cosas, no puede pretenderse que el juez de tutela se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario, ni que resuelva de fondo la litis que ya fue debidamente analizada por la autoridad judicial demanda. Al respecto la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos: “Como siempre se ha dicho insistentemente, la tutela no se hace procedente ni prospero por el simple hecho de que se invoque alguno de los defectos (vías de hecho) que la Corte Constitucional ha identificado. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios. La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el medio único preferido de la parte que pierde un pleito5” (Negrilla fuera del texto) No obstante, del estudio del expediente se observa que de la simple comparación entre los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión y los de la solicitud de amparo, se evidencia, sin mayor esfuerzo, que se trata de una

reiteración, con la que se pretende provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez de tutela. Del estudio del expediente se observa que la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado, en providencia del 6 de diciembre de 2016 declaró infundado el recurso y puntualmente señaló: “En suma, la causal en comento pretende evitar la subsistencia de varios pronunciamientos frente a una relación jurídica que ya fue resuelta con efectos de cosa juzgada. Por lo tanto, cuando en la sentencia revisada haya identidad de partes, objeto y causa frente a otra sentencia dictada con anterioridad, se configurará la causal en estudio, siempre que dentro del proceso en el cual se profiere la sentencia objeto de revisión no se hubiere propuesto esa causal como excepción y haya sido rechazada. Dicho lo anterior, se tiene que en el presente caso, el recurrente no hizo mención ni tampoco identificó de manera clara y concreta la existencia de una sentencia proferida en otro debate judicial entre las mismas partes, que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada y fuera contraria a la decisión ahora recurrida. Por el contrario, el recurrente afirmó en el recurso extraordinario que la “sentencia fue contradictoria en su aspecto general, para negar el derecho reclamado en la demanda” y, a renglón seguido, insistió en que la autoridad nominadora incurrió en desviación de 5Sentencia de 28 de febrero de 2013, Exp: 2012-01785-00, Actor: Comunicación Celular S.A. – COMCEL-. sus atribuciones al expedir el acto administrativo que impugnó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se dedica a debatir la legalidad del acto para lo cual insiste en que el juez al decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho omitió la valoración de algunas pruebas aportadas con la demanda, lo que a su juicio cambiaría la decisión que ahora se impugna. En consecuencia, la Sala concluye, para definir esta revisión extraordinaria, que la parte recurrente trató de reanudar la controversia decidida en el fallo censurado, lo que no es objeto de este medio extraordinario, comoquiera que solo procede cuando se configura alguna de las causales previstas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, las cuales a su vez no admiten interpretación extensiva ni analógica, situación que, como quedó evidenciado, no se cumple en el presente caso, lo que impone declarar infundado el recurso extraordinario de revisión. ”6 En el sub lite, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, toda vez que el estudio del recurso permitió concluir que lo busca el actor es debatir la legalidad del acto administrativo por el cual se suprimió el cargo que ocupaba el actor y en ese entendido lo que quiere el señor Calderón LLinas es reabrir el debate concluido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo convertir la solicitud de amparo en una instancia adicional. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 13 de julio de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en el entendido que debió ser declarada improcedente y no rechazarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR el fallo de 13 de julio de 2017, proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. 6 Folios 123 y 124 del expediente del recurso extraordinario de revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ