CE-11001-03-15-000-2017-01399-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CONFIGURACIÓN DE LOS DEFECTOS ALEGADOS El a quo del proceso constitucional negó el amparo deprecado al considerar que no se configuraron los presuntos defectos alegados, pues, en su criterio, la autoridad judicial cuestionada no transgredió las garantías constitucionales de la parte demandante. En desacuerdo con la sentencia de primera instancia la parte actora presentó recurso de alzada. Al respecto, argumentó como único reproche respecto de la providencia objeto de análisis, que la decisión debía revocarse toda vez que la autoridad tutelada al decidir el proceso ordinario objeto de análisis constitucional aplicó un régimen de responsabilidad objetivo, desconociendo con esto las conclusiones arribadas en la sentencia proferida el 8 de marzo de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, dentro del radicado No. (39780), proceso judicial que según lo expuesto por la tutelante guarda identidad fáctica con el trámite ordinario objeto de análisis constitucional. No obstante, al comparar el escrito de amparo y la sentencia alegada como desconocida en el recurso de alzada y relacionada en el párrafo precedente, se evidencia que los demandantes plantean un hecho nuevo. En efecto, en la solicitud inicial la parte actora no expuso como desatendida la decisión adoptada dentro del radicado interno No. 39780. Así las cosas, este juez de tutela no se pronunciará respecto del presunto desconocimiento de la providencia del 8 de marzo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección

“C”, dentro del radicado No. 47001233100120070026900 toda vez que constituye una censura nueva, y realizar su estudio implicaría transgredir el derecho fundamental de defensa que le asiste a la parte accionada, en la medida en que estas no tuvieron la oportunidad de referirse a la inadvertencia del fallo mencionado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01399-01(AC)

Actor: ANA MARÍA GONZÁLEZ GARCÉS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2017, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la protección del derecho fundamental alegado como transgredido.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señora ANA MARÍA GONZÁLEZ GARCÉS actuando en nombre propio y en representación de su hijo interdicto Santiago Garrido González, presentó acción de tutela1 en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, la cual mediante sentencia del 8 de noviembre de 2016, revocó la providencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, que había accedido a las súplicas de la

demanda de reparación directa iniciada por la accionante y otros en contra del municipio de Popayán, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. La tutelante consideró que con la referida decisión la autoridad judicial cuestionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 1.2. Hechos Como sustento fáctico de la demanda, se señaló, en síntesis, que: 1.2.1. El señor Julián Rafael Garrido Caicedo, esposo y padre de los actores, murió el sábado 3 de diciembre de 1994 como consecuencia de un accidente de tránsito causado por el vehículo oficial de placas OYO505, adscrito a la Secretaría de Tránsito y Transporte municipal de Popayán. 1.2.2. Con fundamento en lo anterior, la tutelante y otros presentaron demanda de reparación directa en contra del Municipio de Popayán pretendiendo que se le declarara responsable por los perjuicios ocasionados con la muerte del señor Garrido Caicedo, proceso que se siguió con el radicado N° 76001-23-31-0001997-23137-00. 1.2.3. El trámite correspondió en primera instancia a la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, la cual, con sentencia del 29 de octubre de 2004, accedió a las pretensiones de la demanda. 1.2.4. En desacuerdo con lo decidido, el ente territorial demandado presentó recurso de apelación que fue conocido por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “C”, que con proveído del 8 de noviembre de 2016, revocó el fallo

dictado por el a quo y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. 1.2.5. Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial accionada argumentó que en el caso bajo análisis se configuró el eximente de responsabilidad denominado “culpa personal del agente”, motivo por el cual, no podía imputarse al municipio la responsabilidad extracontractual por la muerte del señor Julián Rafael Garrido, “… ya que fue el conductor del vehículo oficial quien con su comportamiento negligente, contribuyó de manera efectiva y exclusiva en la causación del daño”. 1.3. Fundamentos En criterio de los tutelantes, a través de la providencia cuestionada se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “C”, incurrió en los siguientes defectos (i) fáctico y (ii) desconocimiento del precedente. 1.3.1. Respecto del defecto fáctico argumentó que la autoridad judicial cuestionada “ignoró” la declaración rendida por el conductor del vehículo, quien 1 31 de mayo de 2017. afirmó que se dirigía a la ciudad de Cali para cotizar la reparación del automotor por presentar fallas mecánicas. 1.3.2. En lo relacionado con el desconocimiento del precedente manifestó que el juez de segunda instancia “…al aplicar a su agrado el test de conexidad con el servició trocó el régimen objetivo de responsabilidad, que era el aplicable, en uno subjetivo…”. Al efecto, alegó como desatendidas las siguientes providencias.  Sentencia del 23 de junio de 2010, proferida dentro del expediente con

radicado interno 17632, MP: Ruth Estela Correa Palacios.  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 14 de octubre de 2015, radicado No. 25000231500020030168001.  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de febrero de 2013, radicado No. 250002326000199980235901. 1.4. Petición de amparo A título de amparo constitucional solicitó: ““Respetuosamente solicito al H. Juez Constitucional H. CONSEJO DE ESTADO, que conceda el amparo del derecho fundamental al DEBIDO PROCESO en este juicio que ha sido violado por parte de la SUBSECCIÓN C – de la SECCIÓN TERCERA de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del H. CONSEJO DE ESTADO con la expedición de la sentencia de segunda instancia dentro del proceso ordinario de reparación directa 76001233100019972313701 de la cual fue ponente el Magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, con graves consecuencias para nuestro derecho a la reparación de los daños causados por un trabajador oficial del MUNICIPIO DE POPAYAN con su vehículo oficial adscrito a la SECRETARÍA DE TRANSITO Y TRÁNSPORTE y, en su lugar, profiera una de reemplazo u ordene al Juez ordinario proferirla con apego a los lineamientos que se le señalen en la sentencia de tutela” . 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 27 de junio de 20172, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió

la acción de tutela de la referencia y como consecuencia de esto ordenó notificar como accionados a los Magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Así mismo, vinculó como terceros con interés en las resultas de este proceso al municipio de Popayán y al Tribunal Administrativo del Cauca3. A su vez, ordenó oficiar a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que notificara de la presente acción de tutela a la parte demandante (sin incluir a la señora Ana María González) y a los terceros interesados dentro del proceso Nº. 76-001-23-31-000-1997-23137-01. 2 Folio 64 3 Si bien la sentencia de primera instancia fue proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, dicha Sala fue suprimida, razón por la cual se vincula al Tribunal del Valle del Cauca, quien conoció el proceso previa remisión por motivos de descongestión (fl 3 y 4). Por último, en virtud de lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso, dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Municipio de Popayán Mediante documento suscrito por el Alcalde del municipio solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia “…por no cumplir con los parámetros y requisitos establecidos por la Corte Constitucional para que proceda la acción de tutela en contra de providencias judiciales”. Argumentó que la autoridad judicial accionada expuso que la jurisprudencia

respecto del tema ha indicado que el régimen objetivo de responsabilidad no puede ser global, pues la actuación de la administración pública no es siempre fuente de riesgos especiales. Luego, concluyó que en el caso en concreto no era aplicable un régimen objetivo de responsabilidad toda vez que los hechos que dieron lugar a la demanda ordinaria no ocurrieron en hora hábil ni en el lugar del servicio. Incluso la misión encomendada para ese día había sido cancelada, razones por las cuales, en su criterio, no se le puede imputar la responsabilidad al ente territorial por la actividad realizada por un funcionario en su ámbito privado, configurándose la culpa personal del agente. 1.6.2. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” Rindió informe a través del Consejero Ponente de la decisión cuestionada mediante el presente trámite constitucional. Manifestó que el derecho fundamental alegado como transgredido no fue desconocido por la Sala de decisión toda vez que los demandantes dentro del proceso ordinario “…gozaron de todas las garantías y oportunidades procesales para ejercer su derecho al debido proceso…”. Expuso que lo pretendido con la presente acción de tutela es reabrir el debate propio del proceso ordinario, con la finalidad de que el juez constitucional profiera una nueva decisión en la que se acceda a lo solicitado, desnaturalizando la finalidad de los procesos de tutela. Indicó que el asunto de autos no supera con satisfacción el estudio de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo referencia con esto a la inmediatez, puesto que elevó la petición de

amparo “…meses después de proferida la sentencia que supuestamente le vulneró sus derechos fundamentales.” Por último, argumentó que la decisión enjuiciada no desconoció el precedente de la Sección, toda vez que en el asunto bajo análisis quedó probado que el conductor actuó bajo su propia cuenta y riesgo, sin que sea imputable a la entidad pública ningún daño ocasionado por su actuar, configurándose la causal eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero. 1.6.3. Tribunal Administrativo del Cauca La Magistrada Gloria Milena Paredes rindió informe con el cual explicó que la acción de tutela de la referencia no cumplía con el requisito de inmediatez porque se interpuso luego de transcurridos 8 meses de proferida la decisión objeto de tutela. Por último, indicó que los accionantes pretenden reabrir el debate, atentando en contra de los principios constitucionales de seguridad jurídica y cosa juzgada. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fue debidamente notificada, guardó silencio. 1.7. Fallo impugnado La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia de 19 de octubre de 20174, negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Al respecto expuso: “3.3.2. Los actores afirman que la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en este defecto por no valorar el testimonio rendido por el conductor del vehículo que ocasionó el accidente. Al respecto, en el expediente consta que la sentencia del 8 de noviembre de 2016 sí tuvo en cuenta el testimonio de José Heriberto Meneses Tamayo, el

cual fue valorado en conjunto con las demás pruebas obrantes en el expediente de la siguiente manera: (…) En este orden de ideas, no se configuró el defecto fáctico alegado, en la medida que la autoridad judicial accionada en ejercicio de las reglas de la sana crítica, valoró la prueba que se dice omitida por la parte actora, y además, en la providencia expuso el valor probatorio de la declaración rendida por el señor José Heriberto Meneses Camayo, de forma individual y en conjunto con los demás medios de prueba. En lo relacionado con el presunto desconocimiento del precedente argumentó que las decisiones judiciales alegadas como desatendidas, no guardaban similitud fáctica con el proceso ordinario objeto de tutela. 1.8. Impugnación Mediante escrito allegado dentro de la oportunidad pertinente5 la parte accionante presentó impugnación en contra de la sentencia proferida en primera instancia. Manifestó que la autoridad judicial accionada para resolver el proceso ordinario objeto de censura, aplicó un régimen de responsabilidad subjetivo, el cual, en su criterio es “…ajeno a los casos en los que el daño antijurídico se presenta como consecuencia de la manipulación de un artefacto o actividad peligrosa de propiedad de la entidad pública (régimen objetivo)”. Con fundamento en lo anterior argumentó que en un caso similar al suyo, el Consejo de Estado, Sección Tercera, concluyó que “…el daño causado era indemnizable toda vez que la entidad demandada permitió que uno de sus agentes utilizara el automotor para fines totalmente diferentes para los cuales se 4 Folios 128 y siguientes 5 Folios 123 y siguientes había destinado”, pronunciamiento proferido dentro del proceso seguido con el

radicado No. 2007-0026900, el cual alegó como desatendido.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por la parte accionante, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19916, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20157 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20038 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción constitucional, el fallo de tutela de primera instancia así como los argumentos y consideraciones expuestos en la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la decisión recurrida debe confirmarse, modificarse o revocarse, para lo cual se analizará si con ocasión de la providencia proferida el 8 de noviembre de 2016, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, incurrió en los defectos señalados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el fondo del reclamo.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20129, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción

de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”11 (Negrilla fuera de texto). 6 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 7 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 8 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 9 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Ídem. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún

derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia12 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la

solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

3. Cuestión previa Estando el trámite de la referencia para proferir sentencia de segunda instancia, el Despacho sustanciador profirió providencia del 18 de octubre de 2017, mediante la cual ordenó notificar por Secretaría General y a través del medio más eficaz y expedito a María Nubia Panesso, Luz Ximena Zea Panesso y Olga Lucía Zea Panesso, en su calidad de terceras con interés en el asunto de autos, toda vez que fungieron como demandantes dentro del proceso ordinario cuyas actuaciones se cuestionan en el presente trámite. 12 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Al efecto, en el referido auto les concedió el término de 3 días siguientes a su notificación, para que alegaran o sanearan con su silencio la posible nulidad que presentaba el proceso de la referencia. Dicha providencia fue notificada mediante correo electrónico enviado por la Secretaría General de la Corporación, el día 25 de octubre de 2017 (fl. 143) a las

personas arriba relacionadas. Con memorial allegado el primero de noviembre de 2017 (fls.144-152) María Nubia Panesso, Luz Ximena Zea Panesso y Olga Lucía Zea Panesso, manifestaron que “…acogemos y coadyuvamos en todas sus partes la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Maria González contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, como también la impugnación del fallo de tutela de primera instancia toda vez que se trata del mismo proceso administrativo, las mismas partes y los efectos del mismo fallo”. Con fundamento en lo anterior se tendrá saneada la posible nulidad que afectaba la acción de tutela de la referencia.

4. Caso bajo estudio Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, autoridad judicial que con proveído del 8 de noviembre de 2016, revocó la providencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, que había accedido a las súplicas de la demanda de reparación directa iniciada por los actores y otros en contra del municipio de Popayán.

El a quo del proceso constitucional negó el amparo deprecado al considerar que no se configuraron los presuntos defectos alegados, pues, en su criterio, la autoridad judicial cuestionada no transgredió las garantías constitucionales de la parte demandante. En desacuerdo con la sentencia de primera instancia la parte actora presentó recurso de alzada. Al respecto, argumentó como único reproche respecto de la

providencia objeto de análisis, que la decisión debía revocarse toda vez que la autoridad tutelada al decidir el proceso ordinario objeto de análisis constitucional aplicó un régimen de responsabilidad objetivo, desconociendo con esto las conclusiones arribadas en la sentencia proferida el 8 de marzo de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, dentro del radicado No. 47001233100120070026900 (39780), proceso judicial que según lo expuesto por la tutelante guarda identidad fáctica con el trámite ordinario objeto de análisis constitucional. No obstante, al comparar el escrito de amparo y la sentencia alegada como desconocida en el recurso de alzada y relacionada en el párrafo precedente, se evidencia que los demandantes plantean un hecho nuevo. En efecto, en la solicitud inicial la parte actora no expuso como desatendida la decisión adoptada dentro del radicado interno No. 39780. Así las cosas, este juez de tutela no se pronunciará respecto del presunto desconocimiento de la providencia del 8 de marzo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, dentro del radicado No. 47001233100120070026900 toda vez que constituye una censura nueva, y realizar su estudio implicaría transgredir el derecho fundamental de defensa que le asiste a la parte accionada, en la medida en que estas no tuvieron la oportunidad de referirse a la inadvertencia del fallo mencionado. Ahora bien, en todo caso vale la pena aclarar que el fallo que definió el trámite de

reparación objeto de tutela fue proferida con anterioridad a la decisión que se alega como desatendida en la alzada. Así pues, no puede predicarse el desconocimiento de un pronunciamiento que para la época en que la Sección Tercera decidió el caso no existía. Con fundamento en lo anterior se confirmará la providencia proferida el 6 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta de esta Corporación, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero