CE-11001-03-15-000-2017-01423-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Medio judicial idóneo [A]l revisar los objetos misionales de la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, contenidos en los artículos 3 de los Decretos 2363 de 2015 y 2364 de 2015, respectivamente, incluso los demás artículos que conforman aquellos, no se evidencia que a dichas entidades les corresponda asumir la representación judicial de asuntos en los que se discutan cuestiones pensionales relacionadas con el INCORA o el INCODER. (...) estima la Sala que le asiste razón a la Agencia de Desarrollo Rural al solicitar su desvinculación del presente trámite, pues no tiene interés o relación alguna con la controversia planteada en esta oportunidad, sobre la reliquidación que por vía judicial se ordenó de una pensión que fue reconocida por el INCORA. (...) mediante la acción objeto de estudio, que fue ejercida el 2 de junio de 2017, se controvierte una providencia que quedó ejecutoriada el 25 de mayo de 2004, por lo que entre los dos extremos temporales transcurrieron más de 13 años, situación que prima facie da cuenta del desconocimiento del referido requisito de procedencia de la acción constitucional. (...) como en tratándose de la inmediatez deben analizarse las circunstancias del caso en concreto, no puede perderse de vista que la UGPP fue creada en el año 2007, y aún más, que solo desde el 30 de noviembre de 2013 se le asignaron los

asuntos pensionales del extinto INCORA, como se destacó a propósito de la resolución del primer problema jurídico planteado. (...) es claro que desde el 30 de noviembre de 2013 al 2 de junio de 2017 (día en el que se presentó la acción de tutela), transcurrieron más de 3 años y 6 meses, esto es, un periodo significativo que impide predicar que la acción de tutela se ejerció oportunamente, sobre todo cuando a través de la misma se pretende controvertir una decisión judicial que hizo tránsito a cosa juzgada. (...) en criterio de la Sala como lo determinó el A quo, la acción de tutela se interpuso en desconocimiento del requisito de inmediatez, y no se advierten circunstancias que justifiquen su flexibilización.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 1105 DE 2006 - ARTÍCULO 19 / LEY 1151 DE 2007ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 254 DE 2000 - ARTÍCULO 35 / DECRETO 1292 DE 2003 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 1292 DE 2003 - ARTÍCULO 28 / DECRETO 4986 DE 2007 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 2796 DE 2013 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 2363 DE 2015 / DECRETO 2364 DE 2015 - ARTÍCULO 16 /

DECRETO 1850 DE 2016 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cómputo para interponer la acción de tutela en el caso de la UGPP, consultar la sentencia SU-427 de 2017, M.P. Luis

Guillermo Guerrero Pérez, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01423-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 2 de junio del 20171, en la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de

justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Consideró vulnerados estos al proferirse al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 20001-23-15-000-2002-01040-00, la sentencia del 11 de mayo de 2004, que a su juicio incurrió en graves errores en la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Álvaro Cadavid. Solicitó que se dejen sin efectos la providencia controvertida y las resoluciones proferidas para dar cumplimiento a la misma2, y en su lugar se le ordene al Tribunal accionado proferir un nuevo fallo ajustado a derecho que disponga 1 Folio 34 reverso. 2 Relacionó las siguientes: 02298 del 22 de octubre de 2004 y 1254 del 19 de diciembre de 2007 del INCORA, RDP 019782 de 20 de mayo de 2016 y RDP 027241 de 26 de julio de 2016 de la UGPP. “reliquidar la pensión de vejez del señor ÁLVARO CADAVID, aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, respetando el régimen anterior pero teniendo en cuenta como IBL el tiempo que le hiciere falta conforme al inciso 3 de la referida norma”. Fundamentó las anteriores solicitudes en las siguientes razones: Reprochó que la providencia dictada por la autoridad judicial accionada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenara al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (en adelante INCORA) reliquidar la referida pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por el señor Álvaro Cadavid en el

último año de servicio. Alegó que la anterior decisión desconoció la jurisprudencia constitucional desarrollada en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, según la cual para calcular el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) debía tenerse en cuenta “el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994”. Sobre el particular realizó algunas consideraciones a partir de pronunciamientos de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, según los cuales en tratándose de pensiones cobijadas por el régimen de transición, el IBL se rige en estricto sentido por la Ley 100 de 1993, pues la aplicación que se realice del régimen anterior solo cobija lo referente a la edad, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas para acceder al derecho pensional. Sostuvo que al ciudadano antes señalado debió aplicársele el Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales a tener en cuenta para liquidar la pensión, aspecto que a su juicio, también desconoció el Tribunal accionado al indicar que dicha prestación debía calcularse con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Para fortalecer su argumentación, trajo a colación algunas sentencias emitidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado3 frente a casos similares, a través de las

cuales se accedió al amparo solicitado en atención a la fuerza vinculante del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición de que trata la Ley 100 de 1993. Argumentó que las anteriores circunstancias son constitutivas de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, además que la decisión cuestionada resulta ser un inminente abuso del derecho, presenta un fraude a la ley y claramente afecta la sostenibilidad del sistema pensional. En cuanto a la subsidiaridad, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, subrayó que el fallo cuestionado se encuentra en firme y que la acción constitucional es el único mecanismo idóneo para el restablecimiento de los derechos afectados, además, que existe un perjuicio irremediable en tanto de manera periódica se está pagando una pensión en un valor mayor al que corresponde, debido al error en que se incurrió al determinar que aquella debía liquidarse con los factores salariales devengados en el último año de servicio. Respecto al requisito de inmediatez manifestó que debe tenerse en cuenta, que si bien la providencia controvertida fue dictada en contra del INCORA el 11 de mayo de 2004, también lo es que la UGPP solo asumió los asuntos pensionales de dicha entidad hasta el 30 de noviembre de 2013, y por ende, que no tuvo la oportunidad de intervenir en el proceso judicial en el que se dictó el referido fallo. Arguyó frente al tiempo en que tardó en la interposición de la acción de tutela, la

cantidad y complejidad de los asuntos que recibió en virtud de la liquidación y extinción de CAJANAL y de otras entidades (alrededor de 30), aunado al significativo número de solicitudes pensionales que diariamente debe atender y a los 20.164 procesos judiciales en cuales funge como demandante o demandada. Agregó que las situaciones contrarias a los derechos invocados permanecen en el 3 1) Del 25 de febrero de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00103-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 2) Del 1 de abril de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00192-01, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 3) Del 05 de mayo de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00132-01., C.P. Alberto Yepes Barreiro. 4) Del 17 de noviembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00625-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 5) Del 15 de diciembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-201601334-01, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. tiempo, debido a que se trata de una pensión que mensualmente se está reconociendo por un valor superior al que legalmente corresponde, lo que revela el carácter inminente y actual del amparo solicitado, de manera tal que la verificación del mencionado requisito no puede realizarse simplemente a partir de la notificación de la providencia controvertida. Destacó que las anteriores circunstancias en casos similares han sido analizadas

con detenimiento por la Corte Constitucional4 y el Consejo de Estado5 que han flexibilizado la exigencia del requisito de inmediatez. Añadió que la acción de tutela también se interpuso a raíz de la expedición y notificación de las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, que hacen parte del fundamento del amparo solicitado.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. El señor Álvaro Cadavid presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra la Resolución N° 04534 del 16 de septiembre de 1996 del INCORA que le reconoció la pensión de jubilación, y los oficios N° 015511 del 11 de diciembre de 2001 y 003986 del 5 de abril de 2002 de la misma entidad, que negaron la reliquidación de dicha prestación.

Lo anterior, con el fin de que se reliquidara la pensión actualizando el salario promedio que se tuvo en cuenta para establecer esta, “considerando la variación anual del índice de precios al consumidor, según lo certificado por el DANE, desde la fecha en que el INCORA, lo retiró del servicio, (30 de abril de 1.993), hasta el 17 4 Citó las siguientes sentencias: T-951 de 2013, T-546 de 2014, T-581 de 2015, T-060 de 2016 y SU-427 de 2016.. 5 En su favor invocó los siguientes fallos: 1) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 12 de mayo de

2016, Rad. 2015-03167-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 2) Consejo de Estado, Sección Segunda, del 21 de enero de 2016, Rad. 2015-02729-00, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 3) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 5 de marzo de 2015, Rad. 2014-02831-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 4) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 9 de abril de 2015, Rad. 2015-0035101, C.P. Susana Buitrago Valencia. 5) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 18 de junio de 2015, Rad. 2015-00367-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 6) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 18 de junio de 2015, Rad. 2015-00242-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 7) Consejo de Estado, Sección Segunda, del 23 de noviembre de 2015, Rad. 2015-00599-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 8) Consejo de Estado, Sección Quinta, del 15 de diciembre de 2015, Rad. 201502397-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. de mayo de 1996 fecha en que mediante Resolución N° 04534 del 16 de septiembre de 1.996 la institución reconoció y ordenó el pago de la correspondiente pensión de jubilación”6. 2.2. El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo del

Cesar, que mediante sentencia del 11 de mayo de 20047, de un lado declaró la nulidad parcial de la resolución que reconoció la pensión y total de los oficios arriba señalados, y de otro, condenó al INCORA a “efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación del señor ÁLVARO CADAVID H, identificado con la cédula ciudadanía (…), tomando como base el salario promedio de lo devengado en el último año de servicio es decir entre el 1 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 1993, actualizando anualmente con la variación del índice de precios al consumidor, con los reajustes pensionales previstos en la ley. Se deberán descontar de la nueva liquidación los pagos efectuados al demandante por concepto de mesadas pensionales y sobre las diferencias se aplicará la actualización indicada en el artículo 178 del C.C.A.”. Lo anterior, al verificar que para liquidar la pensión se tuvo en cuenta lo devengado por el demandante en el último año de servicio (años 1992-1993), pero que la suma respectiva no fue actualizada al momento de reconocer la pensión (año 1996) con fundamento en el índice de precios al consumidor como lo establece el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 2.3. La anterior sentencia fue notificada mediante edicto fijado el 17 de mayo de 2004 y desfijado el 19 de mayo del mismo año8. Asimismo, según la constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar del 28 de mayo de 2004, la referida providencia quedó ejecutoriada el 25 de mayo de 20049.

3. Actuaciones procesales relevantes

3.1. Admisión de la demanda 6 Folio 51. 7 Folios 51-54. 8 Folio 54 reverso. 9 Folio 55. Mediante auto del 8 de junio de 201710, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a la autoridad judicial demandada, al señor Álvaro Cadavid y a la Agencia de Desarrollo Rural “que a la fecha asume las labores del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural”, otorgándoles 2 días para que rindieran informe sobre la demanda interpuesta. Adicionalmente ordenó que se publicara en la página web del Consejo de Estado el auto admisorio de la demanda, con el fin de dar a conocer el presente asunto a los terceros interesados. Pese a las gestiones adelantadas por la Secretaría General de la Corporación para notificar al señor Álvaro Cadavid11, el mismo guardó silencio. 3.2. Intervención del Tribunal Administrativo del Cesar12 A través de su presidenta se opuso al amparo solicitado, argumentando que la acción constitucional se interpuso 13 años después de dictada la providencia del 11 de mayo de 2004, en claro desconocimiento del requisito de inmediatez. 3.3. Intervención de la Agencia de Desarrollo Rural13 Solicitó su desvinculación del presente trámite con fundamento en las siguientes razones: Indicó que el señor Álvaro Cadavid estuvo vinculado al INCORA y adquirió su estatus pensional antes de que se ordenara la supresión de dicha entidad y la creación del INCODER. Señaló que mediante el Decreto 2365 de 2015 se dispuso la supresión y

liquidación del INCODER, y que respecto a las funciones que desempeñaba este se expidieron los decretos ley 2363 y 2364 de 2015, que crearon la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, frente a las cuales de manera sucinta expuso su objeto. 10 Folio 71. 11 Folio 77. 12 Folios 81-82. 13 Folio 83-85. Lo anterior para concluir que no puede considerársele sucesor procesal del INCORA frente a la controversia de carácter pensional de del señor Álvaro Cadavid, pues a la Agencia de Desarrollo Rural “no se le efectuó una transferencia de funciones o competencias dirigidas asumir el conocimiento de demandas o acciones contenciosas adelantadas en contra de entidades del sector agropecuario o rural ya liquidadas”.

4. Fallo impugnado14

La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 24 de agosto de 2017 declarando improcedente la acción de tutela. Para tal efecto destacó que la providencia controvertida se notificó el 19 de mayo de 2004 y la acción de tutela se interpuso más de 13 años después, el 2 de junio de 2017. Precisó que el 30 de noviembre de 2013 la UGPP asumió la administración de las pensiones que estuvieron a cargo del INCORA, motivo por el cual el término razonable de 6 meses para la interposición de la acción constitucional, debe contarse desde la fecha antes señalada. En ese orden destacó que desde el momento en que la UGPP asumió la carga pensional del extinto INCORA y la interposición de la acción de tutela,

transcurrieron casi 4 años, lo que evidencia el desconocimiento del requisito de inmediatez.

5. Impugnación15

La UGPP impugnó la sentencia en su contra argumentado que el juez de primera instancia en cuanto al análisis del requisito de inmediatez no tuvo en cuenta de un lado, que el artículo 86 de la Constitución Política no establece un término perentorio para el ejercicio de la acción de tutela, y de otro, la abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la verificación de dicho requisito en cada caso en concreto, máxime cuando existen circunstancias que justifican la tardanza en el ejercicio de dicho mecanismo de protección. 14 Folios 94-99. 15 Folios 109-128. En tal sentido reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, haciendo especial énfasis en los desarrollados sobre la flexibilización del requisito de inmediatez en el caso de autos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 24 de agosto de 2017, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200316 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la sentencia antes señalada, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.1. ¿Debe desvincularse a la Agencia de Desarrollo Rural del presente trámite?

2.2. ¿La UGPP acreditó los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias? 2.3. De superarse los referidos requisitos, ¿el fallo del 11 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales invocados? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) requisito de inmediatez; (iii) naturaleza subsidiaria e improcedencia de la acción constitucional cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; y (iv) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 16 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,17 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.18

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.19 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201420, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 18 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 19 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de

2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.

En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia21 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el

debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 3.2. Del requisito de inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable22, el cual debe ser ponderado por el juez en cada 21 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 22 Dicha criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo23. De acuerdo con lo anterior, esta Sección24 ha considerado como plazo prudencial

el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionadaque da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos,

continúa y es actual25”. 23 Corte Constitucional. Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 24 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras. 25 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. 3.3. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución

consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia26. Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos.

4. Análisis del caso en concreto 4.1. Resolución del primer problema jurídico 26 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” El primer interrogante planteado, relacionado con la Agencia de Desarrollo Rural, obedece a la solicitud de desvinculación que realizó dicha entidad y que no fue objeto de pronunciamiento por parte del A quo. Para tal efecto resulta necesario precisar, que a través de la acción de tutela de la referencia se pretende controvertir los efectos de una decisión judicial que le ordenó al INCORA reliquidar la mesada pensional del señor Álvaro Cadavid, “tomando como base el salario promedio de lo devengado en el último año de servicio es decir entre el 1 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 1993, actualizando anualmente con la var