CE-11001-03-15-000-2017-01469-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO – Mediante el que se liquida pensión de jubilación /

CRITERIOS JURISPRUDENCIALES SOBRE FACTORES SALARIALES PARA

CALCULAR EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / EXISTENCIA DE DIVERSAS POSICIONES SOBRE EL CÁLCULO DEL IBL DE LA MESADA PENSIONAL - En la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración En el caso se discute el desconocimiento del precedente jurisprudencial previsto en la sentencia SU-230 de 2015, en el que la Corte Constitucional modificó la jurisprudencia en vigor de las diferentes Salas de Revisión, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en los regímenes especiales —donde se sostenía que se vulneraban derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial que amparaba al beneficiario del régimen de transición—, al hacer extensiva la regla jurisprudencial prevista en la sentencia C-258 de 2013 que estableció una interpretación sobre la aplicación del ingreso base de liquidación a los regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993. (…) En el sub examine el tribunal resolvió atender el criterio de interpretación previsto por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al ser este el tribunal supremo de lo contencioso

administrativo, en términos de lo previsto por el numeral 1 del artículo 237 de la Carta Política; y, además, en aplicación del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, donde se prevé de manera clara que “las autoridades deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen normas de carácter constitucional, legal y/o reglamentarias”, de manera que sus decisiones tienen fuerza vinculante. En tal sentido, se presenta en el caso una situación donde se ciernen dos campos interpretativos de aplicación de la norma jurídica, de un lado, por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela y, de otro, por el Consejo de Estado, en su facultad de interpretación dada por el legislador como tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo; ambas situaciones que pueden ser objeto de aplicación por el operador jurídico. (…) En tal sentido, no es dable sostener que el tribunal incurrió en vulneración de derechos fundamentales al acoger el criterio de interpretación sostenido por el Consejo de Estado, pues al ser el máximo órgano y tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo, el criterio adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, se constituye en un referente obligatorio para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a efecto de determinar el IBL sobre el cual se debe efectuar la reliquidación de las mesadas pensionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01469-00(AC)

Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN

SEGUNDA - SUBSECCIÓN F

1. La acción de tutela El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la defensa, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, con la adopción de la providencia del 27 de abril de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-019-2013-00584-01. 1.1. Pretensiones Solicita (i) proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la defensa, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal y, en consecuencia, (ii) dejar sin efectos la providencia del 27 de abril de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y (iii) ordenar al tribunal proferir una nueva decisión, donde se acoja el criterio jurisprudencial señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 y, se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.2. Hechos de la solicitud

La señora ROSA MARÍA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Nacional, Fondo Pensional, a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Fondo Pensional de la universidad negó la reliquidación de su pensión de vejez y, en consecuencia, se ordenara su reconocimiento incluyéndose además de la asignación básica, los factores salariales devengados durante el año anterior a su retiro. El asunto fue decidido en primera instancia por el Juzgado 49 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, a través de la sentencia del 5 de mayo de 2014, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada y la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de providencia del 27 de abril de 2017, que se confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y modificó el numeral segundo, en el sentido de señalar los factores salariales a ser incluidos en la liquidación de la pensión. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Considera que la decisión del Tribunal incurrió en desconocimiento de precedente jurisprudencial, pues no tomó en cuenta la interpretación de la Corte Constitucional señalada en la sentencia SU-230 de 2015, según la cual, la liquidación de la pensión debe efectuarse sobre el promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio. Explica que si bien es cierto el demandante es beneficiario del régimen de

transición en los términos del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que respetó la edad, el tiempo y el monto del régimen general anterior, también lo es, que en lo correspondiente al IBL se debe acudir a lo consagrado en el artículo 21 de la misma ley 100, es decir, «al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión». 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 13 de junio de 2017, en el que además se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, como demandados, y a la señora ROSA MARÍA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervención 1.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la magistrada Patricia Salamanca Gallo, señala que en la sentencia del 27 de abril de 2017, se modificó el fallo de primera instancia, para excluir emolumentos devengados que habían sido incluidos en la base de liquidación a pesar de no constituir factor salarial y, se confirmó en lo demás, al compartirse la tesis aplicada por el fallador, respecto de que el IBL para la reliquidación de la pensión de jubilación debe ser con lo devengado en el último

año de servicio, situación del que se presentó abundante análisis, razón por la que solicita denegar el amparo de tutela.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problemas jurídicos 2.2.1. ¿Se cumple en el presente caso con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial para efecto de estudiar por «vía de excepción» el cuestionamiento presentado contra la providencia del 27 de abril de 2017, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-31-019-2013-00584-01? 2.2.2. De encontrar procedente el escenario anterior, la Sala deberá analizar la procedibilidad del amparo de tutela solicitado, al dilucidar si ¿La providencia judicial cuestionada se encuentra afectada por la causal de «desconocimiento de precedente», al dar solución a la petición de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora ROSA MARÍA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ —beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993— de acuerdo con la línea de interpretación normativa presentada por el Consejo de

Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, y no con la línea de interpretación presentada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015? 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica

de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20052, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de

manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que 2 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, termino de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Hechos probados 2.4.1. El Juzgado 49 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, mediante sentencia del 5 de mayo de 2016, resolvió: PRIMERO: declarase la nulidad de la Resolución FP-0040 del 13 de febrero de 2013, por medio de la cual el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez de la señora ROSA MARINA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ, en cuanto no procedió 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 4 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

a liquidar la pensión con el 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios.

SEGUNDO: como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, a reliquidar y pagar a la señora ROSA MARINA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ, su pensión mensual vitalicia de vejez, con el 75% de lo devengado en el último año de servicio (1 de agosto de 2009 al 30 de julio de 2010), teniendo como los factores de salario los valores que efectivamente se le han liquidado y pagado en dicho periodo, como asignación básica, bonificación por servicios prestados (1/12), prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12), prima de navidad (1/12), prima de vacaciones por retiro (1/12) y, prima de navidad por retiro (1/12), a partir del 1 de agosto de 2010, descontando los correspondientes aportes al sistema de seguridad pensional, si no se hubieren hecho […]. 2.4.2. La decisión fue apelada por la Universidad Nacional y la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, quien por medio de la providencia del 27 de abril de 2017, modificó el numeral segundo, en el sentido de indicar que los factores a tener en cuenta para la reliquidación de la pensión, son los causados en el último año de servicios así: «asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones» y, que los emolumentos que se reconocen en forma anualizada deben ser computados en doceava para determinar la base de

liquidación y, confirmó en lo demás el fallo recurrido. 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela (i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la defensa y el acceso a la administración de justicia, por desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de la interpretación dada para efecto de reliquidar las pensiones de jubilación de quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. (ii) Se «cumple con el requisito de subsidiaridad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-019-2013-00584-01; y de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecue a alguna de las causales de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA. (iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 27 de abril de 2017 (ff.202-214 del expediente en préstamo) y, la presente acción de tutela fue radicada en la Secretaria General del Consejo de Estado el 9 de junio de 2017 (f.1 del expediente de tutela), estando dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.

(iv) En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». (v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración», pues se trajo a colación la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional y se aportó argumentación tendiente a demostrar el por qué debía ser aplicada en el caso, misma argumentación que también «fue presentada en el proceso judicial ordinario». (v) El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la decisión que se cuestiona fue proferida dentro del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Bajo este contexto, la Sala responde de manera afirmativa al primer interrogante presentado de manera primigenia, en el sentido de señalar que en el caso se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir por «desconocimiento de precedente» la providencia del 27 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de manera que se descenderá a estudiar lo correspondiente. 2.5.2. Análisis de procedibilidad del amparo de tutela 2.5.2.1. Se cuestiona en la sentencia enjuiciada la existencia de un «desconocimiento de precedente» al no dar solución a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora ROSA MARÍA PULGARÍN DE GUTIÉRREZ —beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993— de acuerdo con la línea de interpretación normativa presentada

por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, que consideró aplicable el régimen de transición solamente en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto, y no para efecto de determinar el IBL, frente al cual debe acudirse a lo consagrado en la ley general, esto es, al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, que consagra «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión». Lo anterior, por cuanto el tribunal accionado, resolvió el caso adoptando la línea de interpretación presentada por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente 25000-23-25-000-2006-0750901, actor Luis Mario Velandia, donde se sostuvo que la liquidación de la pensión de jubilación de las personas beneficiarias del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 —en este caso, el contenido en las Leyes 33 y 65 de 1985 donde se señala un 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio— debe ser aplicado de forma íntegra, en razón del principio de inescindibilidad de la ley; y que por tanto «para determinar la cuantía de la prestación deben tenerse en cuenta todos los factores salariales que devengaron durante el último año de servicios, pese a que algunos de ellos, no estén enunciados de manera taxativa en la norma». 2.5.2.2. Respecto del «desconocimiento del precedente» en la sentencia C-590

de 2005, referenciada párrafos atrás, se indicó que «esta hipótesis se presenta, cuanto por ejemplo, la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado». Señaló la Corte que esta causal de procedencia del amparo de tutela, puede asumir cuatro formas: «(i) violación del precedente por aplicación de disposiciones legales declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) violación del precedente por aplicación de disposiciones legales cuyo contenido normativo es contrario a la constitución; (iii) la existencia de providencias judiciales que contrarían la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; (iv) providencias judiciales que contrarían el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corporación en la ratio decidendi de sus sentencias de tutela»5. En la sentencia T-292 de 2006, la Corte Constitucional refirió con respecto de la ratio decidendi en materia de sentencias de constitucionalidad como en el caso de sentencias de tutela, que esta «resulta vinculante para todos los operadores jurídicos», pues «en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo 5 Ver sentencias T838 de 2007 y T-109 de 2009. que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma

constitucional6». De manera particular explicó que: «la ratio decidendi (i) refleja la interpretación calificada y de autoridad de la Carta que hace el Tribunal constitucional, en virtud de sus competencias (Art. 241 y 243 C.P.)7, por lo que tiene fuerza vinculante general como lo ha reconocido reiteradamente la Corporación, en la medida en que responde a la lectura e interpretación autorizada de la Constitución por parte del órgano competente para el efecto8, en los términos que exige el artículo 241 de la Carta9; además, (ii) resulta vinculante formalmente, en consideración a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y a los condicionamientos de que fue objeto, en virtud de la sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)10; y, finalmente, (iii) resulta obligatoria, porque: i) asegura que las decisiones judiciales se basen en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico11, ii) garantiza la coherencia del sistema (seguridad jurídica), y, iii) favorece el respeto a los principios de confianza legítima (artículo 84 C.P.), e igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.) establecidos en la Constitución12»13. Más adelante, en la sentencia C-634 de 2011, refirió que «Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto 6 Sentencia SU-1219 de 2001. 7 Al respecto debe recordarse lo señalado en el capítulo anterior en lo concerniente a las sentencia

C-037 de 1996 y SU640 de 1998. Recientemente las sentencia SU-1219 de 2001 y SU-1300 de 2001, han abordado el tema con profundidad. Ver además las sentencias SU-047 de 1999, SU-168 de 1999, C-674 de 1999, y T-937de 1999, T-961 de 2000, T-1003 de 2000 y SU-1300 de 2001, entre otras. 8 Sentencia SU-1219 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Sentencia SU-640 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 10 También en el caso de las sentencias de constitucionalidad, en virtud del inciso 1 del artículo 21 del decreto 2067 de 1991. 11 Sentencia C-836 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia SU-047 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 12 Sentencias C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-698 de 2004 entre otras. 13 Ver sentencia T-292 de 2006. en su parte resolutiva (erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia

constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior». También refirió que «(...) El desconocimiento del precedente judicial de las altas cortes por parte de las autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional, implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto una vulneración directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria por parte de las autoridades administrativas; y (ii) la interposición de acciones judiciales, entre ellas de la acción de tutela, contra actuaciones administrativas o providencias judiciales». 2.5.2.3. En el caso se discute el desconocimiento del precedente jurisprudencial previsto en la sentencia SU-230 de 201514, en el que la Corte Constitucional modificó la jurisprudencia en vigor de las diferentes Salas de Revisión, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en los regímenes especiales —donde se sostenía que se vulneraban derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial que amparaba al beneficiario del régimen de transición—, al hacer extensiva la regla jurisprudencial prevista en la sentencia C-258 de 2013 que estableció una 14 En esta sentencia, la Corte estudió el caso de un pensionado beneficiario del régimen de transición, a quien le fue liquidada su pensión con el promedio de los aportes cotizados durante los últimos 10 años de servicio, y no con el salario promedio del último año, conforme lo señala la Ley 33 de 1985, que establece la liquidación de la pensión de jubilación con el salario promedio que

sirvió de base a los aportes en el último año de servicio. interpretación sobre la aplicación del ingreso base de liquidación a los regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993. Advirtió la Corte en la ratio decidendi de dicha decisión, que aunque la interpretación de las reglas del ingreso base de liquidación establecidas en la sentencia C-258 de 2013, se enmarcaban en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, ello no excluía la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que «el ingreso base de liquidación no es un aspecto de la transición» y, que, por tanto, son las reglas contenidas en la norma general las que deben observarse para determinar el monto pensional. Esta postura fue reiterada en sentencia de unificación SU-427 de 2016, donde se insistió en que «la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013 sentó un precedente aplicable a todos los regímenes especiales de pensión y no solamente al de los Congresistas y asimilados». Lo anterior, al fijar una interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de quienes son beneficiarios del régimen de transición. En el sub examine el tribunal resolvió atender el criterio de interpretación previsto por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al ser este el

tribunal supremo de lo contencioso administrativo, en términos de lo previsto por el numeral 1 del artículo 237 de la Carta Política; y, además, en aplicación del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, donde se prevé de manera clara que «las autoridades deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen normas de carácter constitucional, legal y/o reglamentarias», de manera que sus decisiones tienen fuerza vinculante. En tal sentido, se presenta en el caso una situación donde se ciernen dos campos interpretativos de aplicación de la norma jurídica, de un lado, por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela y, de otro, por el Consejo de Estado, en su facultad de interpretación dada por el legislador como tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo; ambas situaciones que pueden ser objeto de aplicación por el operador jurídico. Tanto las sentencias de unificación de tutela proferidas por la Corte Constitucional, como las sentencias de unificación del Consejo de Estado, tienen fuerza vinculante y, por tanto, son fuente del derecho y criterio de interpretación de los jueces, en el marco de los artículos 228 y 230 constitucionales, por lo