CE-11001-03-15-000-2017-01474-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la

Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01474-01(AC)

Actor: CARLOS LIBARDO GUTIÉRREZ HERNÁNDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Se decide la impugnación interpuesta por el Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) en contra de la sentencia del 26 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la actora.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Carlos Libardo Gutiérrez Hernández, actuando a nombre propio, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión de la providencia del 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 11001-33-35-014-2013-00634-02, que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Quinta de ésta Corporación, mediante auto del 14 de junio de 20171, admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juez Catorce Administrativo de Bogotá y al Director de la UGPP. 2.2. A través de oficio del 22 de junio de 20172 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social (en adelante UGPP), pidió que se niegue el amparo solicitado por la demandante, esgrimiendo las siguientes razones: Señaló que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, modificó acertadamente el fallo proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá, pues aplicó e interpretó de forma debida el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo que respecta a la correcta liquidación del 1 Visible a folios 75 a 76 del expediente de tutela. 2 Visible a folios 101 a 119 del expediente de tutela. IBL, al ordenar aplicar el promedio de lo devengado por el demandante en los últimos diez años de servicio. Manifestó que el Tribunal acató el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 que definió que el ingreso base de liquidación a favor de los beneficiarios del régimen de transición era el determinado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el promedio de los ingresos que éstos obtuvieron en los últimos diez años de servicio. Concluyó que el demandante cuenta con el recurso extraordinario de revisión, por lo que no se acredita la concreción del requisito de subsidiariedad, por cuanto la tutela no puede ser empleada como mecanismo sustitutivo de la vía ordinaria. 2.3. Las demás entidades notificadas guardaron silencio.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 26 de septiembre de

20173, amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Carlos Libardo Gutiérrez con base en las siguientes razones: Señaló que pese que el Tribunal en el fallo del 2 de marzo de 2017, conoció y respetó las reglas que fijó la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU230 del 2015 y SU-427 de 2016, lo cierto es que no tuvo en cuenta que su aplicación dependía de la época en la que se consolidó el derecho pensional de la persona, momento en el que se enmarcaba el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda de ésta Corporación, en el fallo de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Víctor Alvarado Ardila. Advirtió que aunque los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y en sus providencias están sometidos al imperio de la Ley, lo anterior debe ocurrir sin que se vean irrespetados los derechos de los pensionados, quien logró materializar su derecho pensional y, por ello, mal podría aplicarse de forma retroactiva una tesis sobre la interpretación normativa del régimen de transición propuesta años después de la consolidación de su derecho. 3 Visible a folios 137 a 147 del expediente de tutela

IV. LA IMPUGNACIÓN La UGPP, mediante escrito radicado el 5 de octubre de 20174, impugnó el fallo proferido el 26 de septiembre de la misma anualidad, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, esgrimiendo las siguientes razones: Indicó que el Tribunal acató el precedente jurisprudencial de la Corte

Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, en donde se expresó respecto de la debida interpretación del régimen de transición determinado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que la correcta liquidación del ingreso base de liquidación era el promedio de los salarios devengados en los últimos diez años de servicio, por lo que tal regla es vinculante y de obligatorio cumplimiento. Señaló que el fallo proferido el 2 de marzo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respetó la supremacía de la Constitución, que propende por el interés general sobre el particular, teniendo en cuenta que buscó no afectar gravemente el patrimonio del Estado.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia de la sección De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015 modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. Cuestión previa Mediante escrito de 7 de noviembre de 20175, la doctora María Elizabeth García González, Magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas 4 Visible a folios 169 a 183 del expediente de tutela 5 Folio197 del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que

ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19926 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 19937, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal8. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección9, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del 6 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del

Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)”. 7 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. 8 “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 5.3. Hechos

5.3.1. El señor Carlos Libardo Gutiérrez Hernández indicó que se desempeñó como técnico – 305 grado 5, en el Departamento Administrativo de Seguridad (En adelante DAS), por un lapso superior a los veinticuatro (24) años, retirándose de tal entidad el 1 de octubre de 2005. 5.3.2. Señaló que mediante Resolución No. RDP-043617 del 20 de octubre de 2013, la UGPP le negó la reliquidación de la mesada pensional dispuesta para los régimen especial de ex funcionarios del DAS, que establece un porcentaje del 75% del IBL con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 5.3.3. Añadió que mediante apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la citada resolución, que correspondió por reparto al Juzgado Catorce (14) Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. 5.3.4. El Juzgado Catorce (14) Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 31 de marzo de 201610, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, ordenando reconocer al señor Gutiérrez Hernández el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios comprendido entre el 1º de octubre de 2005 al 30 de septiembre de 2006, incluyendo en ésta los siguientes factores salariales: 1) asignación básica, 2) 10 Visible a folios 34 a 48. auxilio de alimentación, 3) bonificación por servicios, 4) prima de servicios, 5)

prima de vacaciones, 6) prima de navidad y 7) prima de riesgo y, finalmente, advirtió que sobre aquellos que se reconocen anualmente, se deberán tomar las doceavas partes. 5.3.5. La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 2 de marzo de 201711, revocó el fallo del juzgado, con base en los siguientes argumentos: Señaló que de conformidad con las sentencias SU-230 de 2015 y la SU-427 de 2016, proferidas por la Corte Constitucional, el IBL no es un elemento del régimen de transición, por lo que la liquidación del mismo debe hacerse con el promedio de los salarios devengados que sirvieron de base para los aportes, durante los últimos diez años de servicio, o el promedio devengado en el tiempo que le haga falta para adquirir el derecho o el cotizado durante todo el tiempo, si fuere superior, cuando le falten menos de diez años. Indicó que el cargo de técnico 305-05 no se encontraba incluido en el régimen especial de los ex funcionarios del DAS contemplado en el Decreto 1047 de 1978, por lo que la normativa aplicable al demandante es la establecida en la Ley 33 de 1985. Así las cosas negó las pretensiones de la demanda, por cuanto el señor Gutiérrez Hernández pretendió que la liquidación de su mesada pensional se hiciera con fundamento en el régimen especial del DAS, cuando de conformidad con las reglas determinadas por la Corte Constitucional, para liquidar el monto del IBL debe tenerse en cuenta exclusivamente los aportes sobre los cuales se aportó en

los últimos diez años de servicio. 5.3.6. El demandante señaló que con tales actuaciones se están vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, lo anterior por cuanto el Tribunal no acató la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.12, omitiendo que el Consejo de Estado ha reiterado la importancia de ese tipo de providencias, pues éste es el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que dichos precedentes jurisprudenciales 11 Visible a folios 49 a 71. 12 Expediente No. 2500-23-25-000-2006-07509-01. Actor: Luis Mario Velandia. C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. generan un imperativo para las autoridades judiciales y administrativas que están obligadas a tenerlas en cuenta, para decidir casos similares. Concluyó que se desconoce su derecho a la igualdad, pues existen pensionados a quienes en casos idénticos, les fue ordenada la reliquidación del IBL con los factores determinados en el régimen de transición. 5.4. Problema jurídico El asunto a resolver por ésta Sala de Decisión consiste en determinar si: ¿ incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio?

5.5. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 5.5.1. La Corte Constitucional13, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos 13 Sentencia T-1033 de 2012. relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la

sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.5.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser

tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.14 III.1.1.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. III.1.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los

Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de 14 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la

Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201115, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia16, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional17 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa18.

Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial19. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes20. Por virtud de esta categorización, se observa que no

todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal 15 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 17 Sentencia C-179 de 2016 18 CP art. 237.1 19 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el

respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes21. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la

regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 20 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas

innecesarias”. 21 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance no