CE-11001-03-15-000-2017-01545-01(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / LIMITE A LA INDEMNIZACIÓN ESTABLECIDO EN SU 556 DE 2014 - Corte constitucional / NULIDAD DE

ACTO DE RETIRO DE EMPLEADO PROVISIONAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[E]l problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 2 de marzo de 2017 vulneró los derechos fundamentales del [accionante] y desconoció los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencia fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) [L]a aplicación inmediata del cambio jurisprudencial se justifica en las situaciones que están siendo controvertidas en sede judicial. Por lo tanto, dado que, al momento en que se expidió la sentencia SU-556 de 2014, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por [el accionante] se encontraba en curso, la aplicación del criterio que allí fijo la Corte Constitucional no solamente era necesaria, sino imperativa, como garantía del derecho a la igualdad de las personas que tenían en discusión asuntos similares. (…) Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales del [actor] ni desconoció los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte

Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencie fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01545-01(AC)

Actor: JUAN FERNEY TRUJILLO DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO La Sala decide la impugnación interpuesta por Juan Ferney Trujillo Díaz contra la sentencia del 31 de julio de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Juan Ferney Trujillo Díaz, por intermedio de apoderado, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío, con ocasión de la sentencia del 2 de marzo de 2017, que revocó el fallo del 22 de marzo de 2013, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el municipio de Armenia,

Contraloría Municipal. En concreto, formuló las siguientes pretensiones:

1. DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Quindío, ha vulnerado los derechos incoados por el señor Juan FERNEY TRUJILLO DÍAZ.

2. CONCEDER la tutela de los derechos al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la igualdad de mi representada, por el quebrantamiento o desconocimiento de los principios de seguridad social y confianza legítima.

3. DEJAR SIN EFECTO EL NUMERAL TERCERO de la sentencia proferida el 2 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío.

4. Que, en consecuencia, se ORDENE al Tribunal Administrativo del Quindío que dentro de los 40 días siguientes a la notificación de la providencia, emita una decisión de reemplazo, en el sentido de resolver el caso, dando aplicación al precedente jurisprudencial vigente al momento de presentación de la demanda 1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que el señor Juan Ferney Trujillo Díaz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Armenia, Contraloría Municipal, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 142 del 21 de diciembre de 2007, que declaró insubsistente el nombramiento provisional en el cargo de profesional especializado, código 222, grado 01.

Que, mediante sentencia del 22 de marzo de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que el señor Trujillo Díaz ocupaba el cargo en provisionalidad,

por lo que el acto de retiro no requería motivación. 1 Folio 16. Que la demandante apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 2 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío la revocó y, en su lugar, condenó al municipio de Armenia, Contraloría Municipal, a reintegrar al demandante al cargo que ocupaba y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. No obstante, de conformidad con el criterio fijado por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014, dispuso que se descontaran las sumas que por cualquier concepto laboral hubiese percibido, y que la suma a pagar no podría ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario.

3. Argumentos de la tutela El señor Juan Ferney Trujillo Díaz alegó que la sentencia del 2 de marzo de 2017 incurrió «defecto material o sustantivo», al aplicar el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014.

Que, en este caso, el acto demandado se expidió el 21 de diciembre de 2007 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 18 de abril de 2008, por lo que, al aplicar un criterio jurisprudencial que apareció en el año 2014, el tribunal vulneró el debido proceso y cercenó, de manera abrupta, los derechos laborales de la demandante. Que la jurisprudencia del Consejo de Estado tradicionalmente ha reconocido la indemnización plena en los casos en los que se declara la nulidad del acto

administrativo que dispone el retiro del servicio de un empleado provisional. Que, en consecuencia, la aplicación intempestiva de la sentencia SU-556 de 2014 desconoció el principio de confianza legítima, por el cambio súbito de criterio, que alteró de manera sensible una situación jurídica y, además, repercutió sobre el principio de seguridad jurídica y sobre los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia. Que, además, el tribunal vulneró el derecho a la igualdad, porque no acogió el criterio del Tribunal Administrativo del Caquetá, que en casos similares, no aplicó el límite indemnizatorio que se ordenó en el sub júdice2.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Tribunal Administrativo del Quindío, ponente de la sentencia del 2 de marzo de 2017, alegó que, antes de la expedición de la sentencia SU-556 de 2014, no existía ninguna decisión de unificación sobre la forma cómo debían calcularse las indemnizaciones en casos como el presente. Que, por tanto, si bien se profirieron varios pronunciamientos que ordenaron el pago de todos los salarios dejados de percibir, lo cierto es que no existía ninguna garantía de que las pretensiones del señor Trujillo Díaz debieran resolverse de esa misma manera. 2 Al respecto, mencionó las sentencias del 20 de marzo, 22 de mayo y 19 de junio de 2014, que resolvieron procesos instaurados contra el municipio de Florencia, Caquetá.

Que, en tal sentido, al caso no le es aplicable el criterio que indica que, en virtud del principio de confianza legítima, debe tenerse en cuenta el precedente que

estaba vigente al momento de la presentación de la demanda, pues los casos invocados por el actor se refieren a aspectos procesales, en concreto, al tipo de acción bajo la que debía tramitarse determinada controversia. Que, en todo caso, el tribunal simplemente aplicó el precedente vertical fijado por la Corte Constitucional en un asunto que tiene identidad fáctica con la situación del señor Trujillo Díaz. Que, de hecho, en la sentencia de la Corte se resolvieron demandas interpuestas mucho antes que la del actor. El titular del Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, despacho al que correspondió el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho luego de la supresión del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia, señaló que la autoridad judicial respetó las garantías procesales de las partes, por lo que no se configuró ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

5. Intervención de terceros El municipio de Armenia, la Contraloría Municipal y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados de la tutela3.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 31 de julio de 2017, denegó el amparo solicitado. En síntesis, sostuvo que la sentencia del 2 de marzo de 2017 no incurrió en ningún defecto, al aplicar los límites indemnizatorios fijados en la sentencia SU-556 de 2014, porque las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, en las que se fija la interpretación de las

normas de rango superior, tienen carácter vinculante para las autoridades judiciales. Que, además, no puede predicarse la vulneración del derecho a la igualdad, por no haberse resuelto el caso de la misma manera en que lo hizo el Tribunal Administrativo del Caquetá en las sentencias mencionadas por el demandante, porque el juez está cobijado por el principio de independencia, que le permite resolver los casos conforme con las normas del derecho positivo, sin la injerencia de otros funcionarios judiciales.

7. Impugnación El señor Juan Ferney Trujillo Díaz impugnó la sentencia de primera instancia.

Contra lo afirmado por el a quo, sostuvo que la solicitud de amparo no pretendió desconocer la autonomía que tienen los jueces para decidir cuál precedente aplicar 3 Folios 60-62 (reverso). a cada caso concreto. Que lo que advierte la tutela es que el Tribunal Administrativo del Quindío no aplicó el precedente que estaba vigente al momento de interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue el que otorgó los parámetros para plantear la discusión de legalidad contra el acto que lo retiró del servicio. Que, por tanto, la decisión judicial desconoció el principio de seguridad jurídica.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo

que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-,

conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii)

desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 2 de marzo de 2017 vulneró los derechos fundamentales del señor Juan Ferney Trujillo Díaz y desconoció los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencia fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a la sentencia SU556 de 2014, a la aplicación del cambio jurisprudencial en el tiempo y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Solución del caso En la sentencia SU-556 de 2014, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben impartir en los casos en los que se declara la nulidad de actos que retiran del servicio a empleados nombrados en provisionalidad, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario».

Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional, al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado por el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, en las sentencias de unificación, la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley6. En el sub lite, es evidente que la forma en que el Tribunal Administrativo del

Quindío ordenó restablecer el derecho de la demandante tiene como fundamento las reglas de indemnización que fijó la Corte Constitucional, mediante la sentencia de unificación, para el caso de los empleados nombrados en provisionalidad, que fueron retirados mediante actos ilegales. Esto es, la decisión aquí acusada se ajusta a las reglas de interpretación fijadas por esa Corporación. En efecto, la autoridad demandada fundamentó la decisión en el cambio de jurisprudencia introducido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación, que fijó reglas de interpretación sobre el régimen de empleados provisionales y sobre la forma de indemnizar el daño causado por el retiro. De modo que, a juicio de la Sala, la autoridad demandada citó esa sentencia como soporte jurídico de la decisión, esto es, como derecho aplicable al caso controvertido. En cuanto a la vigencia en el tiempo del criterio fijado en la sentencia SU-556 de 2014, la Sala debe dejar claro que la aplicación de la jurisprudencia «en el ejercicio jurisdiccional se orienta a garantizar que, bajo supuestos fácticos y jurídicos similares, los jueces diriman las controversias en el mismo sentido en que se hizo en providencias anteriores, cuando éstas constituyan un precedente vigente (…) la 6 Sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011 de la Corte Constitucional. aplicación de la posición jurisprudencial vinculante al momento de resolver el debate, no es contraria a tales preceptos7, amén de que constituía un precedente vinculante para el juez de primera instancia»8. Es decir, que la aplicación inmediata del cambio jurisprudencial se justifica en las

situaciones que están siendo controvertidas en sede judicial. Por lo tanto, dado que, al momento en que se expidió la sentencia SU-556 de 2014, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Juan Ferney Trujillo Díaz se encontraba en curso, la aplicación del criterio que allí fijo la Corte Constitucional no solamente era necesaria, sino imperativa, como garantía del derecho a la igualdad de las personas que tenían en discusión asuntos similares. La Sala debe dejar claro que «el respeto a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no supone la inmutabilidad de la jurisprudencia, pues su aplicación en el ejercicio jurisdiccional se orienta a garantizar que, bajo supuestos fácticos y jurídicos similares, los jueces diriman las controversias en el mismo sentido en que se hizo en providencias anteriores, cuando éstas constituyan un precedente vigente (…) la aplicación de la posición jurisprudencial vinculante al momento de resolver el debate, no es contraria a tales preceptos, amén de que constituía un precedente vinculante para el juez de primera instancia»9. Es decir, que la aplicación inmediata del cambio jurisprudencial se justifica en las situaciones que están siendo controvertidas en sede judicial. Ahora, en cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, por no haberse decidido de la misma manera que lo hizo el Tribunal Administrativo del Caquetá, en las sentencias mencionadas por el actor, basta con señalar que esas decisiones fueron proferidas el 20 de marzo, 22 de mayo y 19 de junio de 2014, mientras que la sentencia de unificación aplicada por la autoridad judicial

demandada se dictó el 24 de julio de 2014. Es decir, que se trata de providencias expedidas antes de la emisión del fallo de unificación. Es pertinente aclarar que, en otros asuntos, la Sala estimó vulnerado el principio de confianza legítima por la aplicación inmediata del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015. No obstante, ese razonamiento tuvo sustento en que, en esos casos, se trataba de la aplicación de un cambio de jurisprudencia respecto de derechos pensionales que se adquieren con el estatus. Valga precisar, que muchas personas tenían la expectativa legítima de que les asistía el derecho a que el ingreso base de liquidación se calculara con el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, pues así venía siendo reconocido jurisprudencialmente, y, por ende, acudieron a la jurisdicción a reclamarlo. En esos asuntos, la Sala sostuvo que la aplicación intempestiva del criterio fijado en la sentencia de unificación resultaría desproporcionado, porque se estarían alterando 7 Se refiere a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de octubre de 2015, radicación 18001-2331-000-2003-00151-01(19704). 9 Sección Cuarta, sentencia del 22 de octubre de 2015, radicación 18001-23-31-000-2003-0015101(19704). relaciones jurídicas de contenido pensional, situación que, por tanto, difiere sustancialmente del sub lite. Por el contrario, en este caso el derecho se adquiere por la declaración judicial, por

lo que no puede aplicarse la misma lógica. En consecuencia, no pueden tenerse por vulnerados, en este caso, los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales del señor Juan Ferney Trujillo Díaz ni desconoció los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencie fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado, que denegó las pretensiones de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ