CE-11001-03-15-000-2017-01548-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL

ABSOLUTO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cómputo Para la Sala, es evidente que no se configura el defecto procedimental alegado por [D], toda vez que la decisión de rechazar la demanda estuvo debidamente justificada. No había motivos para concluir que el término de caducidad fue suspendido o interrumpido y, por consiguiente, no existe justificación para interponer la demanda más de diez años después de la ejecución de los actos cuestionados. (…) Interesa advertir que en el expediente no obra constancia de notificación de los actos que sancionaron a [D] y determinaron la desvinculación del servicio. Por consiguiente, era procedente tomar la fecha de ejecución de la sanción disciplinaria, esto es, la fecha de la Resolución 602 del 12 de mayo de 2003. (…) Como se sabe, la caducidad es una de las figuras que propende por la preservación del orden jurídico. (…) Lo expuesto es suficiente para desestimar el defecto procedimental y el defecto sustantivo. Se impone, entonces, denegar las pretensiones de la tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01548-00(AC)

Actor: DEIRO ANTONIO MUÑOZ ORDÓÑEZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez contra las providencias del 21 de noviembre de 2014 y del 10 de abril de 2017, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Deiro Antonio Muñoz Ordóñez solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana, al trabajo, al mínimo vital y a la salud, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En concreto, solicitó, textualmente, lo siguiente: Primera. Que se declare nulo y se revoque la providencia acto administrativo del Expediente No. 76001233300020140102401 de la apelación de la demanda de nulidad y restablecimiento laboral, expedido por el consejero ponente Dr. ALFONSO VARGAS RINCÓN, el día 05 de mayo de dos mil diecisiete (2017) a las (10:36 A.M.), de la sección segunda subsección “A” del Consejo de Estado, en secretaría registros consulta actuaciones procesales, se notificó por estado en la página web del Consejo de Estado,

mediante anotación expediente 76001233300020140102401. Que revocada la providencia del Consejo de Estado se ordene al honorable magistrado de conocimiento admitir la demanda interpuesta por el derecho al acceso a la administración de justicia. Segunda. Que, como consecuencia de la declaración anterior, se ordene mi reincorporación, con efectividad a la fecha de categoría, con reconocimiento, del departamento del Valle del Cauca, de todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones dejadas de disfrutar y cesantías que se causen, aumentos de salario y demás emolumentos dejados de percibir, junto con los que hayan podido causarse desde la fecha en que fui desvinculado del servicio, hasta aquella en que sea efectivamente reincorporado a éste; Tercera. Que, para efectos legales y especialmente, para el reconocimiento y pago de las prestaciones pendientes, se declare que no ha habido solución de continuidad en el servicio, desde la fecha en que fue declarado insubsistente el nombramiento, hasta aquella en que sea reincorporado al servicio; Que en procura de que no se genere una vulneración a los derechos fundamentales como lo es el derecho al trabajo y al mínimo vital móvil y la salud derecho a la vida, se notifique la decisión por los medios estipulados en la ley. Cuarta. Tutelas; Mis derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. Con el fin de obtener sentencia judicial mediante el cual, se tutela revocar el fallo de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y en su lugar TUTELAR mis Derechos Constitucionales Fundamentales a la igualdad y a la organización sindical, asociación y trabajo en condiciones

dignas y justas, invocados en contra de la gobernación del Valle del Cauca, para garantizar, proteger el derecho fundamental al salario mínimo vital móvil, el derecho al trabajo. La salud y evitar un perjuicio irremediable derecho al mínimo vital, la salud y la vida de mi núcleo familiar, para la integridad personal a tener derecho a una vida digna, en defensa de los derechos humanos y principio de igualdad al derecho sustancial e igualdad por violación a la justicia1.

2. Hechos 1 Folios 3 y 4.

Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: Que la oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento del Valle del Cauca, por Fallo 014 del 11 de abril de 2003, sancionó al señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez con destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ocupar cargos públicos, por incurrir en abandono del cargo. Que el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez apeló esa decisión y fue confirmada, mediante Resolución 160 del 23 de abril de 2003, que fue notificada personalmente el 25 de abril de 2003. Que, mediante Decreto 602 del 12 de mayo de 2003 y con sustento en la sanción disciplinaria, el Departamento del Valle del Cauca declaró la vacancia del empleo ocupado por el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez, esto es, profesional especializado, código 335, grado 4, de la planta global de la Gobernación del Valle del Cauca. Que, el 19 de septiembre de 2014, Deiro Antonio Muñoz Ordóñez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fallo 014 del 11 de

abril de 2003, la Resolución 160 del 23 de abril de 2003 y el Decreto 602 del 12 de mayo de 2003. Que, por auto del 21 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que encontró probada la caducidad de la acción. Que el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez apeló la providencia del 21 de noviembre de 2014, pues, a su juicio, la caducidad debió contabilizarse desde la publicación de la sentencia del 22 de mayo de 2014, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró la nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 15 de 2000, que, a su vez, establecieron la estructura administrativa y la planta global del nivel central del Departamento del Valle del Cauca. Que, por auto del 20 de abril de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la providencia del 21 de noviembre de 2014, porque, en efecto, estaba caducada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Muñoz.

3. Argumentos de la tutela Del confuso escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes argumentos: El señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez alegó que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental, toda vez que, a su juicio, no se configuró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Que la caducidad debió contarse desde la notificación de la sentencia del 22 de mayo de

2014, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, pues esa providencia tuvo efecto ex tunc. El acto explicó que «no existe caducidad de la acción debido a que el término cuando se impetró la demanda no estaba vencido los términos, si se tiene en cuenta que el fallo del Consejo de Estado es un fallo ex tunc, indemnizable desde el momento de la terminación de la relación laboral la cual surtió efectos, lo cual significa que, todas las personas que resultaron afectadas a raíz de los decretos 1867 de 1999 y decretos 0015 de 2000 que siguieron afectando en la reforma de acuerdo a sentencia declarados nulos, con radicación No. 76001233100020050144901 (0019-11) acción de nulidad Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A” consejero ponente Dr. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, por edicto, Bogotá 22 de mayo de 2014, entre otros decretos que continuaron despidiendo trabajadores en la reforma del departamento del Valle del Cauca, amparado por estos se puede demandar la nulidad y restablecimiento de mis derechos laborales constitucionales por violación al debido proceso y el acceso a la administración de justicia»2. Alegó, además, que las providencias objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo, puesto que no realizaron una interpretación que privilegiara el derecho de acceso a la administración de justicia. Manifestó que también fue vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital, por cuanto la declaratoria de caducidad impide que trabaje en el Departamento del

Valle del Cauca y que obtenga los ingresos económicos para subsistir 2 Folio 7. dignamente. Que, de hecho, la desvinculación laboral ha impedido que tenca acceso al servicio médico que requiere para tratar la diabetes que lo aqueja. Explicó que la tutela es procedente, puesto que no cuenta con otro mecanismo de defensa para cuestionar las providencias del 21 de noviembre de 2014 y del 10 de abril de 2017, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca El tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En ese sentido, dijo que la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento no es caprichosa, sino debidamente sustentada en el análisis jurídico del caso propuesto por el actor.

Señaló que la tutela es improcedente, puesto que fue interpuesta como una tercera instancia. Que el demandante cuestiona decisiones tomadas en las instancias legalmente previstas y que razonadamente concluyeron que no es procedente la acción de nulidad y restablecimiento contra actos ejecutados hace más de diez años. Aseguró que las providencias cuestionadas dan cuenta suficiente de la procedencia del rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Fallo 014 del 11 de abril de 2003, la Resolución 160 del 23 de abril de 2003 y el Decreto 602 del 12 de mayo de 2003.

4.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no intervino, pese a que fue notificado del auto admisorio de la demanda de tutela3.

5. Intervención de terceros 3 Folio 29.

El Gobernador del Valle del Cauca no rindió informe, pese a que también fue notificado de la existencia de la demanda de tutela de la referencia4.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar

providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son 4 Folios 25 (vuelto) y 26 (vuelto). 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii)

desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En los términos de la demanda, el problema jurídico consiste en determinar si las providencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto y en defecto sustantivo, al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de los siguientes actos: (i) Fallo 014 del 11 de abril de 2003, (ii) Resolución 160 del 23 de abril de 2003 y, (iii) Decreto 602 del

12 de mayo de 2003. Para decidir si vulneraron los derechos invocados por el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez, es necesario hacer un recuento del estudio efectuado en la providencia del 20 de abril de 20177, dictada, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Esa providencia advirtió que el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez pretende la nulidad de los actos que lo desvincularon de la planta global de personal de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca. Explicó que dicha desvinculación tuvo origen en la sanción disciplinaria impuesta al actor, mediante el Fallo 014 del 11 de abril de 2003 y la Resolución 160 del 23 de abril de 2003, que ordenaron la destitución y la inhabilidad por diez años. Seguidamente, consideró que no existía relación entre los actos de desvinculación del demandante y los Decretos 1867 de 22 de diciembre de 19998 y 15 de 21 de enero de 20009, pues, como se vio, el retiro fue causado por la sanción disciplinaria, mas no por motivos de reestructuración de la planta de personal de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca. Que, por lo mismo, tampoco existe relación entre los actos cuestionados y la sentencia del 22 de mayo de 2014, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró la nulidad de los Decretos 1867 de 22 de diciembre de 1999 y 15 de 21 de enero de 2000.

Descartado que la sentencia del 22 de mayo de 2014 tuviera algún efecto jurídico sobre la desvinculación del actor, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, explicó que la nulidad de actos generales no tiene efecto sobre el término de caducidad de los actos particulares derivados, esto es, la nulidad del acto general no revive el término para demandar la nulidad de los actos particulares. Sobre el particular, fueron citados los siguientes pronunciamientos:  Auto del 5 de diciembre de 2002, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que dijo: 7 Folios 124 a 128. 8Mediante el cual se estableció la estructura administrativa y la planta global de cargos del nivel central del Departamento del Valle del Cauca. 9 Por el cual se determinó la escala de salarios para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la administración central del Departamento. […] la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el

resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general […]10.  Auto del 19 de febrero de 2015, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado11, que señaló lo siguiente: […] En vista de que el demandante esperó hasta la declaratoria de nulidad del acto general, esto es del Acuerdo 076 de 1997, para iniciar el proceso contencioso para solicitar su reintegro, el mismo resulta improcedente. Por ello no es posible que el actor eleve una nueva solicitud para revivir términos ya caducados, porque como se mencionó anteriormente, los derechos laborales del señor “…” fueron lesionados en el mismo momento en que fue retirado del servicio, esto es, entre los años 1997 y 1998. Reitera la Sala que en el caso concreto no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separó de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del acto desvinculación (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro a título de restablecimiento del derecho […]. En ese contexto, la providencia del 20 de abril de 2017 concluyó lo siguiente: En virtud de lo anterior, si bien mediante sentencia el Consejo de Estado declaró la nulidad de los Decretos números 1867 de 22 de diciembre de 1999 y 0015 de 21 de enero de 2000, dichos fundamentos de derecho no constituyen el fundamento jurídico que dio origen a la expedición de los actos

administrativos demandados, como en efecto lo señala el demandante y en tal sentido la situación consolidada de manera particular a través de los actos contenidos en el fallo 0014 de 11 de abril de 2003, Resolución 160 de 23 de abril de 2003 y el Decreto 0602 de 12 de mayo de 2003 debió ser atacada o discutida dentro de los plazos legalmente señalados para ello, en este caso, dentro de los cuatro meses previstos por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo12, norma procesal vigente para aquella época, pues entre la fecha de ejecución de los actos demandados (12 de mayo de 10 Expediente 3875-02, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 11 Expediente 15001-23-33-000-2013-00217-01 (2412-2013) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 2003) y la fecha de presentación de la demanda (19 de septiembre de 2014) trascurrieron más de 10 años. Para la Sala, es evidente que no se configura el defecto procedimental alegado por el señor Deiro Antonio Muñoz Ordóñez, toda vez que la decisión de rechazar la demanda estuvo debidamente justificada. No había motivos para concluir que el término de caducidad fue suspendido o interrumpido y, por consiguiente, no existe justificación para interponer la demanda más de diez años después de la ejecución de los actos cuestionados. Interesa advertir que en el expediente no obra constancia de notificación de los actos que sancionaron al señor Muñoz Ordóñez y determinaron la desvinculación

del servicio. Por consiguiente, era procedente tomar la fecha de ejecución de la sanción disciplinaria, esto es, la fecha de la Resolución 602 del 12 de mayo de 2003. De hecho, el demandante no cuestionó de ninguna forma el procedimiento de notificación de los actos demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Como se sabe, la caducidad es una de las figuras que propende por la preservación del orden jurídico. Sobre el particular, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: Como es bien sabido, los términos de caducidad de las acciones no son plazos que, en virtud de la potestad de configuración, el legislador estableció de manera caprichosa para cerrar las puertas de acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad de las acciones existen importantes razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. La seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Y la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, porque los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares, no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional. 12 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos de julio del año 2012. Los hechos, omisiones, operaciones administrativas y los contratos de la

administración tampoco pueden cuestionarse en cualquier tiempo, justamente por la necesidad de estabilizar situaciones jurídicas. Habrá siempre un momento de cierre para que el afectado pueda reclamar que en sede judicial se declare la responsabilidad contractual o extracontractual derivada de la acción y omisión de las autoridades públicas. Ahora, en principio, la caducidad, como presupuesto procesal de la acción, debe examinarse por el juez en el momento en que decide sobre la admisión de la demanda. Esto es, de advertirse de entrada que la demanda se presentó por fuera del término legal, es obvio que sobrevenga el rechazo de plano, pues sería contrario al principio de economía procesal que se tramitara y fallara una acción que, ab initio, se conoce que no es oportuna. Empero, no solo al momento de la admisión puede examinarse la oportunidad de la acción. Aún en la sentencia, el juez tiene la potestad de examinar y declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, pues el instituto de la caducidad es de orden público y, por ende, de aplicación inmediata, indisponible e irrenunciable. Por obvias razones, si se encuentra probada la excepción de caducidad el juez no puede emitir decisión de mérito, sino que deberá inhibirse para fallar. Pero eso no es contrario al derecho al debido proceso, ni siquiera desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia13. Lo expuesto es suficiente para desestimar el defecto procedimental y el defecto sustantivo. Se impone, entonces, denegar las pretensiones de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley,

III. FALLA

1. Denegar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, y devolver el expediente recibido en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 13 Providencia del 16 de diciembre de 2015, expediente 11001031500020150152101, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ