CE-11001-03-15-000-2017-01573-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega el amparo del derecho al debido proceso / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTENo se configura, la providencia cuestionada cumple los parámetros legales establecidos para la asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno Considera esta Sala de Subsección que, lejos de configurarse el desconocimiento del precedente en la sentencia cuestionada, es evidente que se esta se ajustó, tal como lo expresó el Tribunal Administrativo de Bolívar, cada uno de los parámetros legales consignados en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011, particularmente en lo relativo a la indemnización por vía administrativa para víctimas de desplazamiento forzado, y no fue posible determinarse en el caso en concreto que la falta de pago de la indemnización por vía administrativa obedeciera a una conducta omisiva o negligente de la entidad demandada. [L]as conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso y negar las solicitudes de la accionante no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino al contrario, se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastada con los contornos fácticos del caso, que llevó a tomar la decisión adversa a las pretensiones de la demanda, situación que impone negar el amparo iusfundamental solicitado, precisamente porque la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se

torna arbitraria. (…) Así las cosas, concluye la Sala que no se configuró desconocimiento del precedente con las sentencias enjuiciadas, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar las interpretaciones y consideraciones a las que arribó el tribunal, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, razón por la cual se negará el amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / Ley 1448 de 2011 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 4800 DE 2011

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01573-00(AC)

Actor: YASLEDIS AYALA LLERENA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR Decide la Sala de Subsección la acción de tutela presentada la señora YASLEDIS AYALA LLERENA, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta violación de derechos fundamentales.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso, presentada por la señora YASLEDIS AYALA LLERENA, mediante apoderado, se fundamenta

en los siguientes:

1. HECHOS Manifiesta el accionante, en el escrito contentivo de la acción de tutela presentada el 20 de junio de 2017, que: 1.1. A través del medio de control de reparación directa, la señora YASLEDIS AYALA LLERENA y su núcleo familiar, demandó a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (en adelante, UARIV), y solicitó ante el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena el pago de la indemnización administrativa de su núcleo familiar, como víctima del desplazamiento forzado por la suma de 27 SMLMV a cada uno. 1.2. El 27 de junio de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, en la sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda, en la cual no reconoció los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte accionante. 1.3. La parte accionante apeló la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado. 1.4. El 30 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de

Decisión N° 01 – Despacho 003, resolvió confirmar el fallo de primera instancia y con esto, incurrió en errores en la valoración de las personas de especial protección constitucional que han sido víctimas del conflicto armado interno del país. Pues no se persiguió con el ejercicio de la acción una reclamación dineraria sino el reconocimiento de un derecho constitucional.

2. PRETENSIONES Solicita la parte accionante: «(…) TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR – SALA DE DECISIÓN N° 01 – DESPACHO 003 contra la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de Marzo de 2017, con Radicado 13001-33-33-007-2015-00088-01 Magistrada Ponente Dra. CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE y la Dra. HIRINA MEZA RHENALS, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

ORDENA: La revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión N°.01 – DESPACHO 003 contra la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de marzo de 2017, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia.

DECRETAR, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR – SALA DE DECISIÓN N° 01 – DESPACHO 003 Magistrados ponentes Dra. CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE y la Dra. HIRINA MEZA RHENALS que le

reconozca el derecho que tiene mi poderdante.»

3. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Consideró la parte accionante que no se tuvo en cuenta la aplicación de la SU-254 de 2013, en donde se establece que aunque por regla general, la naturaleza de la acción de tutela no es indemnizatoria, si no de garantía para el efectivo ejercicio de los derechos, hay casos en los cuales se cumplen los requisitos reglamentarios y jurisprudenciales y por lo tanto puede adquirir un carácter indemnizatorio, es decir que a partir de los distintos presupuestos fácticos del caso en concreto, puede adquirir dicho carácter.

En este orden de ideas, indicó que esta excepción se torna procedente para la protección de los derechos de ciudadanos especiales y extremas condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como la población víctima de desplazamiento forzado. El estado frente a esta población se encuentra en la obligación de adoptar medidas afirmativas a su favor, con el objetivo de garantizar una igualdad real y efectiva, por lo tanto dentro de la protección especial a estos sujetos, se encuentra el instrumento del otorgamiento de la indemnización y reparación vía administrativa, susceptible de ser solicitada por las víctimas a través de la tutela. Adicionalmente, indicó que como consecuencia del estatus constitucional de estos sujetos, no les son oponibles en el mismo sentido e intensidad los principios de inmediatez y subsidiariedad. A su vez, manifestó que con la declaración e inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, transformado en el Registro Único de Víctimas, en aplicación de la Ley 1448 de 2011, la población

desplazada cumple con una carga mínima de presentarse ante la entidad responsable (Fol. 3-7).

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 27 de junio de 2017 (Fol. 51), se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, como accionado, y a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - UARIV, como tercero interesado en las resultas de este proceso para que en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia se pronuncie sobre los hechos que originaron la acción de tutela.

También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que interviniera en la presente acción.

5. INTERVENCIONES 5.1. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, presentó informe e indicó que no se cumplen los requisitos de procedibilidad determinados para la acción de tutela contra providencias judiciales y que por lo tanto, este despacho no incurrió en ninguna conducta lesiva del orden jurídico, constitucional y legal, así como tampoco vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante.

Adicionalmente, estableció que si bien el accionante afirma desconocimiento de precedente, la sentencia se fundó en cada uno de los parámetros legales consignados en la Ley 1448 de 2011 y en su Decreto Reglamentario 4800 de 2011y particularmente lo relativo a la indemnización por vía administrativa para víctimas de desplazamiento forzado y no fue posible determinarse en el caso en concreto que la falta de pago de la indemnización por vía administrativa

obedeciera a una conducta omisiva o negligente de la entidad demandada. (Fol. 57)

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».1

Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si:  ¿La sentencia de 30 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora YASLEDIS AYALA LLENERA al no declarar que la falta de pago de la indemnización por vía administrativa, que figura en la Ley 1448 de 2011, obedecía a una conducta omisiva o negligente de la UNIDAD

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A

LAS VÍCTIMAS?

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción

de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. (i) Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. (iii) Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

(iv) Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. (vi) Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición de la sentencia de 30 de marzo de 2017, incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados. Así mismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado” por cuanto la providencia de segunda instancia se

profirió el 30 de marzo de 2017 (Fol. 54) y la acción se interpuso el 20 de junio de 2017 (Fol. 2). No se trata de irregularidades procesales, ni de tutela contra tutela. 3.1.2. De igual forma, como se explicó en párrafos precedentes, la doctrina constitucional ha desarrollado causales específicas de procedencia de la acción que deben acreditarse para que el amparo prospere, que se concretan en los siguientes eventos: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución. 3.2. LOS DEFECTOS A QUE ALUDE LA ACCIÓN DE TUTELA EN LA SENTENCIA ANALIZADA Los antecedentes transcritos ponen de presente, que a la sentencia de 30 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar se le atribuye que desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional en la sentencia SU 254 de 2013, en el cual se establece que aunque por regla general, la naturaleza de la acción de tutela no es indemnizatoria, si no de garantía para el efectivo ejercicio de los derechos, hay casos en los cuales se cumplen los requisitos reglamentarios y jurisprudenciales y por lo tanto puede adquirir un carácter indemnizatorio, es decir que a partir de los distintos presupuestos fácticos del caso en concreto, puede adquirir dicho carácter.

4. CASO CONCRETO Para analizar si en este caso se presentaron el defecto referido deberá la Sala de Subsección verificar el sustento fáctico y normativo puesto de presente a través

del medio de reparación directa. Veamos: 4.1. LA DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA A través del medio de control de reparación directa, el accionante solicitó que se

declarara patrimonialmente responsable a la UARIV por los perjuicios sufridos por los señores YASLEDIS AYALA LLENERA, KELLYS MARGARITA PUENTES AYALA, SERGIO PUENTES AYALA, HAROL PUENTES AYALA, YANEDIS PUENTES AYALA y MANUEL ESTEBAN PUENTES AYALA, al no pagar la indemnización por vía administrativa que contempla la Ley 1448 de 2011 al ser víctimas de desplazamiento forzado del corregimiento de Matuya, municipio de María la Baja, Bolívar. 4.2. LA SENTENCIA ATACADA A través de sentencia de 30 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la sentencia de 27 de junio de 2016 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa. Argumentó que no están dados los supuestos para imputar responsabilidad a la UARIV, pues aún, cuando es una obligación legal de tal entidad el pago de indemnización por vía administrativa a la victimas de desplazamiento forzado, nos e acreditó que la entidad demandad haya omitido, en relación a los demandantes, sus obligaciones legales en aplicación de este mecanismo de restablecimiento de derechos de la víctima, relacionada con los principios de progresividad y gradualidad consagrados en la Ley 1448 de 2011 y el criterio de priorización para el pago de las indemnizaciones reclamadas. Precisaron que si bien el Estado es responsable de reparar los daños sufridos por las víctimas de un hecho violento causado por tercero cuando: (i) el mismo es

perpetrado con la intervención o complicidad de agentes del Estado, (ii) la persona contra quien se dirigió el ataque solicitó medidas de seguridad a las autoridades y éstas no se las brindaron, (iii) la víctima no solicitó las medidas referidas, pero las fuerzas del orden conocían las amenazas que se cernían contra su vida y (iv) en razón de las especiales circunstancias sociales y políticas del momento, lo ocurrido era previsible y, sin embargo, no se adelantaron las acciones necesarias para evitarlo. En esos casos la responsabilidad del Estado surge por el incumplimiento del deber constitucional y legal de proteger la vida, es decir, de la omisión respecto de la conducta debida, la misma que de haberse ejecutado habría evitado el resultado y la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del servicio; sin embargo, en el caso concreto, y en relación a la UARIV, se pudo determinar que la entidad no fue la causante del hecho victimizante del desplazamiento forzado, ni era la entidad llamada a prestar protección a los demandantes, con el propósito de evitar acciones violentas de grupos armados al margen de la ley. (Fols. 22-25) 4.3. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Considera esta Sala de Subsección que, lejos de configurarse el desconocimiento del precedente en la sentencia cuestionada, es evidente que se esta se ajustó, tal como lo expresó el Tribunal Administrativo de Bolívar, cada uno de los parámetros legales consignados en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011, particularmente en lo relativo a la indemnización por vía administrativa para

víctimas de desplazamiento forzado, y no fue posible determinarse en el caso en concreto que la falta de pago de la indemnización por vía administrativa obedeciera a una conducta omisiva o negligente de la entidad demandada. Acorde con lo señalado, las conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso y negar las solicitudes de la accionante no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino al contrario, se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastada con los contornos fácticos del caso, que llevó a tomar la decisión adversa a las pretensiones de la demanda, situación que impone negar el amparo iusfundamental solicitado, precisamente porque la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria. Es menester recordar que los procedimientos adelantados no pueden ser revividos a través de la tutela, de manera que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte. En esa medida se debe prescindir de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre lesión de derechos. Así las cosas, concluye la Sala que no se configuró desconocimiento del

precedente con las sentencias enjuiciadas, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar las interpretaciones y consideraciones a las que arribó el tribunal, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, razón por la cual se negará el amparo solicitado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. FALLA PRIMERO.- NIÉGASE la acción de tutela formulada por la señora YASLEDIS AYALA LLERENA, a través de apoderado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ