CE-11001-03-15-000-2017-01581-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara /

CRITERIO JURISPRUDENCIAL SOBRE EL DECRETO EXCEPCIONAL DE

MEDIDAS CAUTELARES SOBRE DINEROS CON DESTINACIÓN ESPECÍFICA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Al negar la solicitud de medida cautelar Corresponde a la Sala determinar si la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció el precedente judicial que permite de manera excepcional la procedencia de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros de destinación específica que la E.S.E Hospital Agustín Codazzi tenga depositados o llegare a tener en las entidades bancarias. El argumento expuesto por la tutelada resulta contradictorio y ambivalente, pues, por un lado, admite que el principio de inembargabilidad no es absoluto, es decir, que existen excepciones consagradas de orden legal y jurisprudencial que hacen procedente la medida de embargo respecto de los recursos con destinación específica, tal como lo es, la existencia de un créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas o de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos entre otras; sin embargo, de manera deliberada y sin mayores razonamientos, sostuvo que para el caso específico, no aplicaba la medida de embargo para los bienes inembargables previstos constitucional y legalmente, ni para los bienes de destinación específica. La decisión denegatoria proferida por la accionada respecto de la solicitud de extender la medida de embargo y retención a los recursos con destinación específica, desconoce el ordenamiento legal y el

precedente jurisprudencial que sobre tal aspecto ha erigido el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, específicamente, lo señalado en la sentencia C-115408, pues dejó de aplicar la regla jurisprudencial fijada en la misma, en el entendido que avala la procedencia de la medida cautelar de embargo sobre las distintas participaciones, siempre y cuando los dineros de libre destinación de las entidades territoriales sean precarios para cumplir órdenes judiciales en materia laboral. En los anteriores términos, se tiene que el desconocimiento al precedente judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo del Cesar constituye una vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, toda vez que, este precepto constitucional se materializa no solo en la posibilidad de poner en marcha el aparato judicial, sino, además con la consecución de la justicia material efectiva que implica que el conflicto sea resuelto y que de ser posible, se cumpla lo ordenado por el operador jurídico, brindando a los ciudadanos confianza en el aparato judicial. Entonces, en casos como el sub examine cuando entran en tensión la protección de los recursos públicos y la efectividad de los derechos fundamentales para el pago de las prestaciones sociales reconocidas por mandato judicial, debe prevalecer esta última, pues, de lo contrario, los principios rectores del modelo de Estado definido en el artículo 1.º de la Carta Superior resultarían inanes; en consecuencia, considera la Sala que se debe proteger los derechos fundamentales alegados por la parte tutelante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01581-00(AC)

Actor: RAMIRO ALFONSO OLIVEROS ÁVILA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el señor Ramiro Alfonso Oliveros Ávila, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, derecho de defensa y derecho de contradicción.

ANTECEDENTES

1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela: Señala el tutelante que el 4 de febrero del 2014, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E Hospital Agustín Codazzi, en la que pretendía el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indexaciones y sanción moratoria, correspondiendo el conocimiento del mismo al Tribunal Administrativo del Cesar. Aduce que el día 6 de agosto del 2015, se dictó sentencia favorable a sus pretensiones, la cual quedó debidamente ejecutoriada el día 27 de agosto de 2015, se fijaron agencias en derecho, se efectuó la respectiva liquidación de costas y se le impartió su respectiva aprobación. Que el 19 de septiembre de 2016, presentó proceso ejecutivo correspondiéndole

por reparto al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Valledupar, el cual se declaró sin competencia debido a que la sentencia que motivó el proceso ejecutivo fue proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por lo que, remitió el proceso a la referida corporación judicial, quien avocó el conocimiento del mismo y mediante auto de fecha 16 de febrero de 2017, libró el respectivo mandamiento de pago y además, decretó embargo y retención de los dineros que no pertenezcan a bienes inembargables señalados en la Constitución Política o leyes especiales y en el artículo 594 del Código General del Proceso y que no sean de destinación específica que posea o llegare a poseer la E.S.E Hospital Agustín Codazzi. A la orden de embargo impartida por el tribunal, las entidades bancarias respondieron aduciendo que los recursos que se encontraban en sus cuentas tienen el carácter de inembargables, por lo que no aplicaron la medida cautelar. El 20 de abril de 2017 el actor presenta ante el Tribunal Administrativo del Cesar solicitud de modificación del auto donde se decretan las medidas cautelares, pretendiendo que se expida nueva orden y se libren los oficios remisorios a las diferentes corporaciones financieras, sin ningún tipo de restricción, es decir, que se exprese con suma claridad que se embarguen todos los dineros tanto los recursos propios como los que tengan destinación específica. La corporación en comento, mediante auto del 18 de mayo de 2017, resolvió negativamente la solicitud de la parte ejecutante, al esgrimir que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos tiene sustento constitucional en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y

manejo que a éste compete, por medio de la cual, se asegura la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales. En virtud de lo resuelto por la colegiatura en mención, el accionante presenta acción de tutela aduciendo el desconocimiento del precedente jurisprudencial por parte del Tribunal Administrativo del Cesar al abstenerse de modificar el auto que ordenó la medida cautelar, por lo que, a su juicio, se vulneran sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso, derecho de defensa y derecho de contradicción. Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos, solicitó lo siguiente: i) Se tutele los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, derecho de defensa y derecho de contradicción que fueron quebrantados por el Tribunal Administrativo del Cesar. ii) Se declare la vulneración de los derechos antes descritos al actor y como consecuencia de ello, se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar modificar el auto que decretó las medidas cautelares, redactándolo nuevamente conforme a derecho, esto es, decretando de manera excepcional el embargo y retención de los dineros de propiedad de la E.S.E Hospital Agustín Codazzi, aunque gocen del principio de inembargabilidad y que estén depositados en las entidades bancarias relacionadas en la solicitud de medidas cautelares y a su vez, se ordene la expedición de nuevos oficios a las entidades financieras haciendo la precisión del caso. 1.3. Trámite de instancia. Mediante auto de 21 de julio de 2017, se admitió la acción de tutela de la

referencia, donde se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cesar en calidad de demandados y vincular en calidad de tercero interesado, al Juez Octavo Administrativo de Valledupar y a la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos en el proceso. a. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La Corporación rindió informe respecto de los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional y sostuvo que, la decisión cuestionada se sustentó en el artículos 594 del Código General del Proceso, que dispone sobre el embargo y secuestro de bienes y en el numeral 10 del artículo 593 ibídem que hace alusión al procedimiento para el decreto de embargo de dineros depositados en establecimientos bancarios y similares no existiendo en la decisión del Tribunal arbitrariedad o contrariedad con el derecho en la decisión atacada por vía constitucional. b. Juez Octavo Administrativo de Valledupar y E.S.E. Hospital Agustín Codazzi. La corporación judicial en cita no rindió informe respecto de los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional.

I. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales iv) Del principio

de inembargabilidad y sus excepciones y v) Solución al problema jurídico.

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000,1 en cuanto estipula que, «[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

2. Determinación del problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció el precedente judicial que permite de manera excepcional la procedencia de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros de destinación específica que la E.S.E Hospital Agustín Codazzi tenga depositados o llegare a tener en las entidades bancarias. 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Ahora bien, previo a resolver el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala verificar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia general o formal que la jurisprudencia constitucional ha elaborado para determinar la viabilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos

generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de

2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo del defecto planteado. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, puesto que se estudia la eventual vulneración de derechos fundamentales tales como el acceso a la administración de justicia, debido proceso, derecho de defensa y derecho de

contradicción, los cuales fueron presuntamente conculcados con la decisión aquí cuestionada. b) Respecto al agotamiento de medios ordinarios de defensa judicial existente, se evidencia en el expediente que frente al auto del 16 de febrero de 2017, que decretó las medidas cautelares, el accionante solicitó mediante escrito visible a folios 119 al 123, la modificación del mismo. Es pertinente precisar que solo con la negativa de los bancos en proceder a embargar los dineros de la E.S.E Hospital Agustín Codazzi con destinación específica, es que se materializa la imposibilidad del ejecutante para hacer efectiva la sentencia objeto de ejecución, quedándole como única medida para hacer efectiva la sentencia, realizar solicitud de modificación del auto que fue denegada por la colegiatura tutelada sin que cuente con otros medios para controvertir tal decisión. c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, pues, entre el auto del Tribunal Administrativo del Cesar que niega la modificación del auto que decreta las medidas cautelares, esto es, 18 de mayo de 2017, hasta la fecha de la presentación de la tutela, valga decir, 20 de junio de 2017, no han transcurrido los 6 meses fijados por la jurisprudencia constitucional como requisito de inmediatez. d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan al actor a atacar por esta vía el auto del Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo identificado anteriormente. e) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad

general de la acción de tutela y en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio de los problemas jurídicos formulados al inicio del capítulo de las consideraciones.

4. Desconocimiento del precedente como requisito especial para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.” Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan4. Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos5. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un primer límite se encuentra en el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte de las autoridades judiciales. De hecho, en el ámbito judicial, dado que como se dijo, los jueces interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, «la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en

la interpretación y la aplicación de la ley»6. De manera que la jurisprudencia de la Corte ha advertido que el problema de relevancia constitucional en el manejo de los precedentes judiciales surge cuando, en franco desconocimiento del derecho a la igualdad y tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial7, los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes. 4 Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.” 5 Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines

constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”. Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 6 C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil 7 Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón suficiente. En esa medida, la autonomía e independencia son garantías institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna” En cuanto al respeto al precedente como límite de la actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto8. Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces «deben decidir los casos futuros de una manera

idéntica a como fueron decididos los casos anteriores». Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver casos futuros9. Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio decidendi que puede definirse como «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.»; y los obiter dicta o dictum que son «toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario»10 En consecuencia, es la ratio decidenci la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares11, esto por cuanto 8 T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.

11 Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan. De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces12. Así pues en el ejercicio judicial, los jueces, gracias a la autonomía de la que los dotó la Constitución, pueden tener distintas interpretaciones de la norma aplicable al caso; sin embargo, en aras de garantizar la estabilidad en las decisiones judiciales y proteger los principios de igualdad, buena fe y confianza legítima, estos no pueden ignorar la regla jurisprudencial establecida por el órgano unificador del caso en particular. Si bien en cierto que por mandato constitucional los jueces solo están sometido al imperio de la ley, también es cierto que existe una jerarquía judicial en la que las decisiones de los órganos superiores tienen fuerza vinculante para los demás operadores judiciales.

4. De la inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud conforme lo dispuesto en la Ley 1751 de 2015 y las reglas jurisprudenciales

que fijaron las excepciones en que procede las medidas cautelares de embargo sobre tales rubros. Al tratarse el problema jurídico sobre la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participación, conviene hacer el siguiente estudio sobre su normatividad y jurisprudencia emitida sobre el particular. El Acto Legislativo No. 1 de 2001, creó el Sistema General de Participaciones (SGP) como un instrumento a través del cual las entidades territoriales ejercen su (sentencia T-049 de 2007).” 12 Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. derecho a participar en rentas nacionales, está regulado por la Ley 715 de 200113 que en su artículo 3, modificado por el artículo 1 de la Ley 1176 de 200714 señala que el SGP está conformado por: - Una participación con destinación específica para el sector educativo, llamada participación para la educación. - Una participación con destinación específica para el sector salud, llamada participación para la salud. - Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, llamada participación para agua potable y saneamiento básico. Debido a la destinación social para la cual fueron creados, los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 dispusieron que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Al respecto, en sentencia C-566 de 2003, la Corte Constitucional resuelve demanda de constitucionalidad sobre dichos artículos y en ella, primero, reiteró el principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al presupuesto general de la nación y las cesiones y trasferencias previstas en la Constitución a favor de

las entidades territoriales, utilizando la línea jurisprudencial15 que fundamentan la inembargabilidad de los mencionados recursos en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general, para el cumplimiento de los fines del 13 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 14 Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 15 Ver sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005 Estado. Luego, declara constitucionales dichos artículos condicionando su exequibilidad al cumplimiento de las siguientes reglas:

1. Que transcurra el término previsto en el artículo 177 del C.C.A, esto es, 18 meses a partir del momento que la obligación se hizo exigible, para poder ejecutar judicialmente y por ende pedir la práctica de medidas cautelares.

(Con la expedición de la Ley 1437 del 2011 el término se reduce a 10

meses)

2. Se trate de obligaciones que se adquirieron para cumplir con las finalidades indicadas en la respectiva participación, como por ejemplo el pago de los salarios de un educador, siendo embargables los recursos de la participación específica y no los de otra. Acogiendo así el criterio del Consejo de Estado en providencia del 22 de Febrero de 200116.

3. La ejecución de las entidades territoriales sea en primer lugar, con cargo al presupuesto para el pago de las sentencias y conciliaciones judiciales si se trata de títulos judiciales y si no fuere suficiente, con cargo a la participación respectiva sin que se puedan involucrar las demás participaciones.

4. En el caso de los municipios clasificados en las categorías 4, 5 y 6 que decidan invertir el 28% de los recursos que reciben por concepto de participación para propósito general en infraestructura de agua potable y saneamiento básico, se aplicaran las reglas anteriores previstas para los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001. Por el contrario, si dichos municipios invierten los recursos en gasto de funcionamiento no le serán 16 Criterio reiterado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto 1901 del 17 de Julio de 2008, C.P Gustavo Aponte Santos. aplicables las excepciones propias del principio de inembargabilidad.

Este criterio uniforme sobre la procedencia de embargos sobre recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación se prolongó hasta la expedición del Decreto-Ley 028 de 200817, que en su artículo 21 cambia radicalmente respecto

de los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues dispone: “Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.” Tras un estudio de constitucionalidad del aparte citado, en sentencia C-1154-08, la Corte Constitucional lo