CE-11001-03-15-000-2017-01661-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRECEDENTE - Aplicación exige similitud fáctica y jurídica / PRESCRIPCIÓN DE CESANTÍAS El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al concluir que el fallo del 11 de noviembre de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, no incurrió en desconocimiento del precedente, al declarar probada la prescripción de los derechos reclamados por la [accionante], en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo. (…) La Sala advierte que la decisión invocada por el demandante resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley 712 de 2001, normativa que rige el procedimiento judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral. Por lo tanto, las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional en esa decisión no son aplicables al caso sub examine, pues éste se rigió por el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo. La demandante también alegó que la providencia cuestionada desconoció la sentencia del 19 de abril de 2012, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, a su juicio, indica que las cesantías no prescriben en tres años, sino en diez. La Sala advierte que, en efecto, la sentencia invocada sostuvo que el término de prescripción de las

cesantías definitivas es de diez años, pero para los afiliados al Fondo Nacional del Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme con lo establecido en el Manual de Prestaciones Económicas de esa entidad. En este caso, si bien la demandante se desempeñó como docente, no efectuó la reclamación a ese fondo, sino a la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó, de lo que se infiere que no está cobijada por la normativa invocada en ese fallo. (…) la Sala concluye que la sentencia impugnada se ajustó a derecho al concluir que el fallo del 11 de noviembre de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, no incurrió en desconocimiento del precedente, al declarar probada la prescripción de los derechos reclamados por la [accionante], en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo. Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01661-01(AC)

Actor: ESCOLÁSTICA LOZANO GAMBOA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ La Sala decide la impugnación formulada por la señora Escolástica Lozano Gamboa contra la sentencia del 24 de agosto de 2017, proferida por el Consejo de

Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Escolástica Lozano Gamboa, por intermedio de apoderada, pidió la protección de los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de la sentencia del 11 de noviembre de 2016, que confirmó el fallo del 22 de junio de 2012, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que, a su vez, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo. En concreto, formuló la siguiente pretensión: Con base en lo expuesto, solicito atender la solicitud de amparo de tutela, dejando sin efecto la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó, para que en su lugar profiera la que en derecho corresponda1.

2. Hechos Del expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes: Que la señora Escolástica Lozano Gamboa interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo, para obtener el reconocimiento de las cesantías definitivas, la sanción moratoria, la prima de navidad, la prima de transporte, la prima de movilización y el auxilio de alimentación, que le fueron denegadas mediante acto ficto negativo, luego de haber prestado los servicios como docente entre el 1º de enero de 2003 y el 30 de julio de 2004.

Que, mediante sentencia del 22 de junio de 20122, el Juzgado Segundo 1 Folio 124 (reverso). 2 Radicación: 11001-33-35-011-2015-00867-01. Administrativo de Quibdó declaró probada la prescripción de los derechos reclamados y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que la actora presentó la petición a la entidad el 15 de febrero de 2004, solicitud reiterada el 12 de diciembre de 2006, por lo que, a la fecha de interposición de la demanda (18 de febrero de 2011), ya habían prescrito los derechos reclamados. Que la señora Escolástica Lozano Gamboa apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Chocó la confirmó, con fundamento en que, respecto de la solicitud presentada el 12 de diciembre de 2006, operó el silencio negativo el 13 de marzo de 2007, momento a partir del que empezó a correr el término prescriptivo. Que, no obstante, la actora no interpuso la demanda dentro de ese plazo, sino que presentó peticiones sucesivas, por lo que operó la prescripción de los derechos reclamados.

3. Argumentos de la tutela La señora Escolástica Lozano Gamboa alegó que la sentencia del 11 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrió en desconocimiento del precedente3 fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-792 de 2006, que indica que, cuando se configure el silencio

administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar la respuesta efectiva de la administración, sin que esta última opción pueda acarrearle consecuencias adversas, como la prescripción o la caducidad. Que, además, la providencia cuestionada desconoció los siguientes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) la sentencia del 19 de abril de 20124, que, según la demandante, indica que las cesantías no prescriben en tres años, sino en diez, (ii) la sentencia de tutela del 12 de febrero de 20155, que concedió el amparo de los derechos fundamentales en un asunto similar y (iii) la sentencia de unificación del 25 de agosto de 20166, que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, dijo que la mora de la entidad en el depósito de las cesantías definitivas en el fondo correspondiente impide que opere la prescripción. 3 Aunque la demandante aludió al defecto sustantivo, los argumentos que expuso corresponden al desconocimiento del precedente. 4 Radicación: 25000-23-25-000-2005-03330-01. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2014-04124-00. 6 Radicación: 08001-23-31-000-2011-00628-01. Que, con todo, la providencia cuestionada dio lugar a que el desconocimiento del término para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción moratoria, por parte del departamento del Chocó, generara consecuencias adversas para el actor.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Tribunal Administrativo del Chocó, ponente del fallo del 11 de

noviembre de 2016, remitió copia de las sentencias del 17 de enero de 20177 y 17 de agosto de 20178, dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones B y A, respectivamente, y de la sentencia del 30 de agosto de 20179, proferida por la Sección Cuarta de la Corporación, que denegaron las pretensiones acciones de tutela similares al sub judice. El Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó no presentó contestación, a pesar de que fue notificado de la tutela10.

5. Intervención de terceros El departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados de la tutela11.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 24 de agosto de 2017, denegó las pretensiones de la tutela, al estimar que la providencia cuestionada se fundamentó en el Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 1848 de 1969, que establecen que la presentación del reclamo ante la administración interrumpe la prescripción, por un tiempo igual, pero por una sola vez. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2016-03425-00. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2017-01663-00. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2016-03425-00. 10 Folio 134. 11 Folios 132-132.

Que la decisión cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente, por falta de aplicación de la sentencia C-792 de 2006, pues ésta resolvió la demanda

de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley 712 de 2001, que reformó el Código Procesal Laboral, mientras que el asunto sub lite se rige por el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo. Que, a su juicio, la demandante interpretó de manera sesgada la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque ésta no indica que la tardanza de la entidad en dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de cesantías impide que opere la prescripción. Que, por el contrario, esa providencia señaló que, respecto de las cesantías, sí opera la prescripción, cuando la mora en el pago es atribuible al trabajador, lo que ocurrió en este caso, pues la señora Lozano Gamboa dejó transcurrir más de tres años desde la configuración del silencio negativo para interponer la demanda.

7. Impugnación La señora Escolástica Lozano Gamboa impugnó la sentencia de primera instancia, pero no expuso ningún argumento.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201212, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de 12 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 13 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, pasa la Sala a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al concluir que el fallo del 11 de noviembre de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, no incurrió en desconocimiento del precedente, al declarar probada la prescripción de los derechos reclamados por la señora

Escolástica Lozano Gamboa, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará el precedente invocado por la actora y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Solución del caso La señora Escolástica Lozano Gamboa alegó que el fallo del 11 de noviembre de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrió en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que, a su juicio, indica que la mora de la entidad en la respuesta a la solicitud de reconocimiento de cesantías impide que opere la prescripción del derecho.

La sentencia controvertida, en concreto, señaló que el artículo 102 del Decreto 1848 de 196914 establece que los derechos laborales prescriben en tres años, y que la solicitud escrita del trabajador interrumpe la prescripción por un término igual, por una sola vez. Que la demandante presentó la solicitud el 15 de febrero de 2004 y la reiteró el 12 de diciembre de 2006, por lo que, a la fecha de interposición de la demanda (18 de febrero de 2011), ya habían prescrito los derechos reclamados. Que si bien el silencio de la entidad permite demandar en cualquier tiempo, lo cierto es que cuando se reclaman derechos económicos susceptibles de prescribir, el término para interponer la demanda se empieza a contabilizar a partir de la configuración del silencio administrativo negativo. La demandante alegó que la providencia discutida desconoció la sentencia C-792

de 200615 de la Corte Constitucional, que, según la demandante, indicó que cuando la entidad no dé respuesta a la solicitud de reconocimiento de las cesantías, el trabajador puede optar por instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o por esperar a que se emita la respuesta efectiva. Que, en el último caso, el transcurso del tiempo no puede acarrearle consecuencias adversas, como la prescripción o la caducidad. La Sala advierte que la decisión invocada por el demandante resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley 712 de 200116, normativa que 14 Artículo 102. Prescripción de acciones.

1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 15 La sentencia invocada dijo lo siguiente: En la medida en que la reclamación que el administrado presenta a la Administración como presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la Administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la

solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos de silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción. 16 Artículo 4o. El artículo 6o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: Artículo 6o. Reclamación administrativa. Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa. Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta. Mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción. rige el procedimiento judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral. Por lo tanto, las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional en esa decisión no son aplicables al caso sub examine, pues éste se rigió por el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo. La demandante también alegó que la providencia cuestionada desconoció la sentencia del 19 de abril de 2012, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, a su juicio, indica que las cesantías no prescriben en tres años, sino

en diez17. La Sala advierte que, en efecto, la sentencia invocada sostuvo que el término de prescripción de las cesantías definitivas es de diez años, pero para los afiliados al Fondo Nacional del Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme con lo establecido en el Manual de Prestaciones Económicas de esa entidad. En este caso, si bien la demandante se desempeñó como docente, no efectuó la reclamación a ese fondo, sino a la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó, de lo que se infiere que no está cobijada por la normativa invocada en ese fallo. Luego, la actora sostuvo que la providencia controvertida desconoció la sentencia de tutela del 12 de febrero de 2015, que concedió el amparo en un asunto similar18. Al respecto, se observa que la sentencia invocada por la actora no se emitió en un caso análogo al sub lite, pues allí se estudió la aplicabilidad de la prescripción a las cesantías cuando la entidad ha incurrido en mora frente al depósito de éstas en el respectivo fondo. En este caso, por el contrario, la mora de la administración se presentó en la emisión de la respuesta a la solicitud presentada para agotar la vía gubernativa. Cuando la ley exija la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, ésta reemplazará la reclamación administrativa de que trata el presente artículo. 17 La sentencia invocada señaló: Es preciso mostrar que la política del sector educativo ha sido evitar la pérdida de la “cesantía definitiva” con la aplicación de un término prescriptivo de 10 años, esto está plasmado en el

Manual de Prestaciones Económicas de los Afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (fl. 181j) y en varios conceptos del Ministerio de Educación: “El interés a la cesantía tiene la naturaleza de una prestación social y consiste en el derecho a un rendimiento sobre el saldo de cesantías existentes al 31 de Diciembre de cada año, deben ser liquidadas anualmente y sin retroactividad, en este orden de ideas se le debe aplicar el mismo término de prescripción de la cesantía definitiva que es de 10 años consagrado en el artículo 2536 del Código Civil para las acciones ordinarias, se considera este el termino y no la prescripción de tres años que opera para otras prestaciones sociales y para el derecho que tienen los beneficiarios del docente fallecido a reclamar sus cesantías, teniendo en cuenta que el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 establece: (Negrillas fuera de texto) (…). 18 Mediante sentencia del 15 de octubre de 2015, esta Sección confirmó la sentencia de tutela invocada por la demandante. Radicación: 11001-03-15-000-2014-04124-01. Por último, la demandante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, providencia que no es precedente obligatorio frente al caso concreto, porque también se refirió a la aplicabilidad de la prescripción de las cesantías cuando la entidad ha demorado injustificadamente el depósito en el fondo al que está afiliado el trabajador, supuesto fáctico que difiere del sub lite, en el que la mora de la entidad demandada se configuró respecto de la respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago, lo que, como concluyó el tribunal demandado, no

impidió que se configurara la prescripción. De lo expuesto, la Sala concluye que la sentencia impugnada se ajustó a derecho al concluir que el fallo del 11 de noviembre de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, no incurrió en desconocimiento del precedente, al declarar probada la prescripción de los derechos reclamados por la señora Escolástica Lozano Gamboa, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento del Chocó, Administración Temporal del Sector Educativo. Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, y devolver el expediente en préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ