CE-11001-03-15-000-2017-01680-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la sentencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia del Tribunal Administrativo del Quindío se profirió el 26 de septiembre de 2014 y se notificó el 29 de septiembre de 2014. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 5 de julio de 2017. Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron dos años, nueve meses y seis días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. (…). En el caso no se comprobó que la accionante estuviera en una situación de vulnerabilidad que le haya impedido interponer la acción, tal como un estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física; tampoco puede concluirse que la demora estuvo relacionada con la situación que presuntamente originó la vulneración de derechos fundamentales, o que se trate de una vulneración de derechos fundamentales se extienda en el tiempo. (...). No obstante, para la Sala (…) haber permitido que trascurrieran más de dos años

desde notificada la providencia cuestionada simplemente demuestra que la situación de la tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues de ser así no habría permitido que pasara tanto tiempo, seguramente hubiese solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron transgredidos. (…). Por lo expuesto, se concluye que en el caso no se cumple con el requisito de inmediatez. En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1382 DE 2000 - ARTÍCULO 1 NUMERAL 2 / ACUERDO NOTA DE RELATORÍA: Respecto al término razonable para ejercer la acción de tutela, ver: Corte Constitucional., sentencia del 2 de marzo de 2006, exp. T-158, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y sentencia de unificación del 27 de julio de 2016, exp. SU-391 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. En cuanto al requisito de inmediatez en acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-594 del 19 de junio de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01680-00(AC)

Actor: MARÍA CLEMENCIA VIDAL DE QUIGUANAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por María Clemencia Vidal de Quiguanas, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000. ANTECEDENTES El 5 de julio de 2017 MARÍA CLEMENCIA VIDAL DE QUIGUANAS interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna e igualdad.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Solicito muy respetuosamente que se anule la providencia proferida por el TIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO el día 26 de septiembre de 2014, por medio de la cual no accedió a reliquidar la pensión de jubilación de RAMIRO QUIGUANAS MORALES –hoy de sobrevivientes a mi nombre–, por considerar que la sentencia proferida por el juzgado primero laboral del circuito de Armenia, y la sentencia proferida por el Tribunal Superior sala Laboral, constituyen cosa juzgada.

Como consecuencia, que se dicte nueva sentencia, sobre todo porque la vía ordinaria está cerrada para dirimir el conflicto que nos ocupa”1.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante Resolución No. 4867 de 1996 la Universidad del Quindío le reconoció a Ramiro Quiguanas Morales la pensión de jubilación por valor de

$1.831.3312. Sobre la primera demanda en la jurisdicción de lo contencioso administrativo 1 Folio 5. 2 Folios 10 – 14.

2.2. Ramiro Quiguanas Morales presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de que se le ordenara a la Universidad del Quindío el “reconocimiento y pago de la citada pensión, equivalente al 75% de todos los factores salariales percibidos durante el 30 de junio de 1995 y el 30 de diciembre de 1996”3. 2.3. El 27 de noviembre de 2002 el Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones del señor Quiguanas. Sin embargo, mediante sentencia de 26 de febrero de 2004 el Consejo de Estado revocó la decisión4. Sobre la demanda ante la jurisdicción ordinaria 2.4. Años después la Universidad del Quindío demandó a Ramiro Quiguanas Morales, ante la jurisdicción ordinaria, con el fin de que el monto de la pensión se redujera a $1.309.315, bajo el argumento de que en la liquidación se incluyeron factores que no debieron tenerse en cuenta para el cálculo. 2.5. El 16 de febrero de 2006 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia accedió a las pretensiones de la Universidad y por ende redujo el monto de la pensión a $1.313.570. Y el 23 de junio de 2006 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia confirmó la decisión de primera instancia.5 Sobre las pensiones de sobrevivientes 2.6. El 26 de enero de 2007 a Ramiro Quiguanas Morales murió. 2.7. Mediante Resolución 1024 de 13 de diciembre de 2007 la Universidad del Quindío le reconoció a la accionante, en calidad de esposa del señor Quiguanas, y

a su hija pensión de sobrevivientes compartida por valor de $5.150.7736. 3 Folio 41. 4 Folio 41. 5 Folios 53 – 63. 6 Folios 15 – 17. 2.8. Mediante Resolución 7682 de 8 de agosto de 2008 el Instituto de Seguro Social reconoció pensión de sobreviviente a la accionante, por valor de $3.759.1407. Sobre la segunda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 2.9. Posteriormente, la accionante le solicitó a la Universidad del Quindío la reliquidación de la pensión de jubilación. Petición que fue resuelta negativamente. En consecuencia, demandó a la Universidad del Quindío, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo en el que la institución educativa negó la reliquidación de la pensión8. 2.10. El 14 de febrero de 2014 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia accedió a las pretensiones de la accionante, bajo el argumento de que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la liquidación de la pensión de jubilación debe incluir todos los factores que constituyan salario. 2.11. El 26 de septiembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Quindío revocó la decisión de primera instancia, al encontrar que existía cosa juzgada, ya que: “existe identidad de objeto, causa y partes: no solo con respecto a lo ventilado ante la jurisdicción administrativa en el año 2004 si no (sic) en lo decidido también en el año 2006 por la jurisdicción laboral. En los dos

eventos tratando de determinarse precisamente el monto de la mesada con base en los factores salariales a tenerse en cuenta. Tal como se evidencia frente a las providencias de la jurisdicción administrativa las partes eran las mismas: señor RAMIRO QUIGUANAS MORALES como demandante y la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO como demandada. En el caso que nos ocupa, la accionante es la señora MARÍA CLEMENCIA VIDAL DE QUIGUANAS, en calidad de sobreviviente del docente RAMIRO QUIGUANAS MORALES. Y el proceso laboral, la demandante era la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO y el demandado RAMIRO QUIGUANAS MORALES, es decir invertidos los roles, pero tratando la misma temática: el monto de la mesada pensional”9. 7 Folios 19 y 20. 8 Folios 29 y 30. 9 Folios 42 y 43.

3. Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que pese a que la sentencia cuestionada se profirió el 26 de septiembre de 2014 la tutela cumple con el requisito de inmediatez, puesto que solo hasta el 15 de octubre de 2015 la Sección Segunda del Consejo de Estado creó el precedente “según el cual las personas a las que se les había rebajado la pensión de jubilación por decisión de la justicia ordinaria, más concretamente los profesores de la Universidad de Quindío, podían volver a demandar ante la justicia administrativa”10.

A su juicio este es un motivo válido para haber interpuesto la acción de tutela luego de los seis meses de que se profirió la providencia controvertida.

Añadió que según la Corte Constitucional, el análisis de inmediatez en materia de tutela contra providencia debe considerar si existe vulneración de derechos fundamentales y si esta es permanente en el tiempo. Elementos que a su juicio se cumplen en su caso. Por otra parte, adujo que el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el precedente en materia de reliquidación pensional, según el que los pensionados de la universidad del Quindío, a los que la justicia ordinaria les rebajó el monto pensional, pueden volver a demandar ante la justicia administrativa. Finalmente, rechazó que el Tribunal Administrativo del Quindío haya resuelto que existía cosa juzgada.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 11 de julio de 2017 el consejero ponente admitió la acción de tutela interpuesta por María Clemencia Vidal de Quiguanas contra el Tribunal Administrativo de Quindío, vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia y a la Universidad del Quindío como terceros interesados y les ordenó presentar informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 10 Folio 7. 4.2. La Universidad del Quindío solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, dado que esta no cumple con el requisito de inmediatez y porque ni el Tribunal ni la institución educativa vulneraron los derechos de la accionante.

También señaló que en el caso se debía aplicar el precedente de la sentencia SU230 de 2015. Por último, adujo que las sentencias proferidas en la jurisdicción ordinaria y en la de lo contencioso administrativo tienen fuerza de cosa juzgada, por lo que deben

mantenerse las decisiones allí proferidas. 4.3. El Tribunal Administrativo del Quindío informó que su decisión se fundamentó en una sentencia similar proferida por el Consejo de Estado, en la que la alta corte aseguró que existía cosa juzgada en un caso que compartía identidad de objeto, partes y causa entre una decisión proferida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una en la ordinaria. A su vez, adujo que la acción de tutela es improcedente, porque después de dos años y diez días de haberse proferido el fallo, la accionante pretende que dejarlo sin efectos. Lo que significa que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez. Por último, afirmó que dado que la tutelante pretende que se aplique la decisión del Consejo de Estado proferida en el 2015 lo que debe hacer es volver a solicitarle a la administración la reliquidación pensional y dependiendo de su respuesta acudir o no ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en vez de “solicitar de entrada que se anule el fallo del proceso ya adelantado”11.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. 11 Folio 89.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales12 y especiales13 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los

requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 1.2. Con base en lo expuesto, la Sala determinará si la acción interpuesta por María Clemencia Vidal de Quiguanas cumple con los requisitos generales para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el de inmediatez.

2. Requisito de inmediatez 2.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”14. 12 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos

fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 13 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) la situación personal del peticionario; ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; iii) la naturaleza de la vulneración; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y v) los efectos de la tutela. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)15.

2.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado16 –en sentencia de 5 de agosto de 2014– sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, así: “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto). Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta alta corte son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático o inexorable. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 16 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio

Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por el Consejo de Estado. De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la sentencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela.

La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia del Tribunal Administrativo del Quindío se profirió el 26 de septiembre de 2014 y se notificó el 29 de septiembre de 201417. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 5 de julio de 2017. Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron dos años, nueve meses y seis días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. 3.2. Sin embargo, al revisar las pautas establecidos por la Sala Plena del Consejo y de la Corte Constitucional se encuentra que no existe una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de pasado este tiempo.

En el caso no se comprobó que la accionante estuviera en una situación de vulnerabilidad que le haya impedido interponer la acción, tal como un “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”18; tampoco puede concluirse que la demora estuvo relacionada con la situación que presuntamente originó la vulneración de derechos fundamentales, o que se trate de una vulneración de derechos fundamentales se extienda en el tiempo. 17 Información consultada en la página web de la Rama Judicial. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. 3.3. Ahora bien, la accionante justificó haber presentado la tutela después de dos años de proferida la sentencia del Tribunal en el hecho de que solo hasta “el día 15 de octubre de 2015 (…) se creó el precedente según el cual las personas a las que se les había rebajado la pensión de jubilación por decisión de la justicia ordinaria, más concretamente los profesores de la Universidad de Quindío, podían volver a demandar ante la justicia administrativa”19. No obstante, para la Sala esta no es una verdadera justificación, ya que haber permitido que trascurrieran más de dos años desde notificada la providencia cuestionada simplemente demuestra que la situación de la tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues de ser así no habría permitido que pasara tanto tiempo, seguramente hubiese solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron “transgredidos”. Por lo tanto, el motivo que la señora Vidal expuso para haber acudido a la acción de tutela luego de trascurridos más de dos años desde la notificación del fallo

cuestionado no constituye una justificación válida. 3.4. Por lo expuesto, se concluye que en el caso no se cumple con el requisito de inmediatez. En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción, ya que al no cumplirse con uno de los requisitos generales, la tutela resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 Folio 6.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ