CE-11001-03-15-000-2017-01687-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia /

SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE

[L]a acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que el demandante quiere reabrir un debate que fue debidamente estudiado y definido por los jueces ordinarios, sin que se observe una cuestión diferente a la inconformidad de las demandantes frente al sentido del fallo, lo que per se no habilita al juez de tutela para efectuar el estudio de fondo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de relevancia constitucional, consultar la sentencia del 8 de febrero de 2018, exp. 2017-01745-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación y las sentencias T-310 de 2005,

M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-136 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa, ambas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01687-01(AC)

Actor: ALEXANDER GIL CÉSPEDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el apoderado del accionante contra la sentencia dictada el 8 de agosto de 20171, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en la que denegó las pretensiones de la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos De la lectura del expediente de tutela se observan los siguientes hechos relevantes: 1 El expediente ingresó al despacho el 5 de febrero de 2018.

El accionante en calidad de heredero de la señora María Nelly Céspedes, pidió la reliquidación de la pensión de sobreviviente que el Sena le reconoció mediante las Resoluciones 01626 y 0056555 de 2004, la cual era la pensión de jubilación que se le reconoció al señor Héctor Fabio Gil Díaz en Resolución Nº 521 de 1991. El demandante mediante peticiones del 29 de diciembre de 2011 y del 9, 11 y 12 de abril de 2013, le solicitó al Sena el reajuste de la pensión de jubilación en el

sentido de incluir unos factores salariales dejados de percibir. El Sena mediante Oficios 044884 de 27 de marzo de 2012, 006612 y 006613 de 27 de mayo de 2013, negó el reajuste de la pensión solicitada por el actor. El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Sena, con el fin de que se anulara la Resolución Nº 521 de 1995, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Héctor Fabio Gil Díaz. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia en sentencia de 12 de octubre de 2016, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que los factores devengados en el último año de servicio generan una jubilación inferior a la reconocida mediante la Resolución Nº 521 de 24 de marzo de 1995. El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con sustento en que se le debió reliquidar con las Leyes 33 y 62 de 1985, por lo que se debió incluir la prima quinquenal. El Tribunal Administrativo del Quindío mediante fallo de 9 de marzo de 2017, la revocó y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que no demandó los actos administrativos que le negaron la reliquidación de la pensión al actor.

2. Fundamentos de la acción El demandante solicitó al juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y a la igualdad, los cuales considera vulnerados al declararse la ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que no

demandó los oficios que resolvieron su petición de reliquidación pensional, los que consideró que no eran susceptibles de control ante la jurisdicción. Igualmente, consideró que la autoridad judicial accionada no ostentaba la competencia para pronunciarse sobre la proposición jurídica, pues eso no fue motivo de debate en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión de primera instancia.

3. Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: “Primero: Se tutele los derechos fundamentales invocados en esta acción a mi favor.

Segundo: Se ordene la nulidad de la Sentencia Nº 2017-046 de 9 de marzo de

2017.

Tercero: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Segunda de Decisión – que en sede del recurso de apelación, se estudie y resuel (sic) sobre los puntos que fueron objeto de reproche por esta parte en los alegatos del Recurso interpuesto”2. 2 Folio 6 del cuaderno de tutela.

4. Pruebas relevantes El accionante allegó los siguientes documentos:  Copia de la sentencia de 12 de octubre de 2016, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia, en la que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el actor contra el Sena.  Copia del fallo de 9 de marzo de 2017, emanada del Tribunal Administrativo del Quindío.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Servicio Nacional de Aprendizaje En escrito de 13 de julio de 2017, la coordinadora del grupo de pensiones del

Sena solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. Agregó que la declaratoria de ineptitud sustantiva de la demanda obedeció a que el demandante no atacó los actos administrativos que dictó el Sena. 5.2. El Tribunal Administrativo del Quindío, guardó silencio.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 8 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la solicitud de tutela, al considerar que no se evidenció amenaza o violación de los derechos fundamentales invocados.

Afirmó que le asiste razón a la autoridad judicial accionada al señalar que el actor debió demandar los Oficios 04884 de 27 de marzo de 2012, y 006612 y 006613 de 27 de mayo de 2013, con el fin de integrar de manera adecuada la proposición jurídica, pues estos, además de tener una relación inescindible con la Resolución Nº 521 de 1995, la cual reconoció una pensión de jubilación al señor Héctor Fabio Gil Díaz, constituyen una decisión de fondo sobre la negación del derecho pretendido por el accionante. Sostuvo que no comparte los argumentos expuestos por el accionante sobre la existencia de una vía de hecho por indebida interpretación de las pretensiones y por la falta de competencia en la providencia de 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, teniendo en cuenta que la decisión se ajustó a los principios de legalidad y debido proceso porque al declararse inhibido para conocer del proceso garantizó al señor Alexander Gil Céspedes la posibilidad

de acudir nuevamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la que no se afectó el acceso a la administración de justicia. Finalmente, indicó que la providencia del tribunal accionado no constituyó una violación de los derechos fundamentales invocados por el demandante, pues en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el magistrado al recibir el proceso en segunda instancia, advirtió una irregularidad de tal magnitud que lo obligaba a declararse inhibido para conocer del asunto, y por ende, imposibilita un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones del recurso de apelación.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el apoderado de la accionante impugnó la anterior decisión y solicitó que se concedieran las pretensiones de la acción de tutela, pues consideró que la decisión demandada sí es lesiva de sus derechos fundamentales.

Afirmó que los oficios expedidos por el Sena no son actos administrativos susceptibles de ser demandados, es decir, no resuelve una situación particular que demuestre la voluntad de la administración. Por último, indicó que “las pretensiones incoadas, están en cabeza de beneficiarios vía sucesión y que por causa del tiempo transcurrido entre la ocurrencia de la muerte del causante y la fecha actual los derechos se encontrarían bajo la figura de prescripción”3.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999, el 2º [c] del Acuerdo 055

de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Antes de abordar las razones expuestas por el actor en el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de relevancia constitucional, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si la decisión impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela se debe confirmar o, en su defecto, la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante al declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por no integrar de manera adecuada la proposición jurídica.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos4 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos5, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena

3 Folio 85 del cuaderno de tutela. 4 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 5 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20126, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también,

respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y f. Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez

actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se 6 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 7 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 M. P. Jaime Córdoba Triviño. presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado e i. Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los

requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo9 y de la Corte Constitucional10. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto El caso bajo estudió no supera el requisito de relevancia constitucional La Sala encuentra que el caso bajo estudio no cumple con el requisito de relevancia constitucional de acuerdo con el siguiente análisis: 4.1. El presupuesto de relevancia constitucional tiene como finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones11. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200512, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de

amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales, se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela. 9 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 10 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las

condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional. Al respecto estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una tercera instancia. Como requisito de procedibilidad, la relevancia constitucional exige la verificación de los siguientes elementos: (i) que la situación fáctica expresada en la tutela conlleve necesariamente al análisis de la vulneración de un derecho fundamental y, que el actor justifique de manera suficiente las razones por las cuales considera que se cumple este presupuesto y (ii) que el mecanismo de amparo constitucional no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario que dio origen a la providencia objeto de reproche constitucional. 4.2. Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que el accionante manifestó que la autoridad judiciales accionadas vulneraron sus derechos al debido proceso, defensa y a la igualdad, pues supuestamente, en la providencia atacada no se tuvo en cuenta que “esta parte fue quien impugno el fallo en ciertos aspectos puntuales que merecían reproche de la sentencia de primera instancia por lo cual el Honorable Tribunal superior del Quindío, incurrió en vía de hecho por interpretaciones errónea de las prestaciones de la demanda y por falta de competencia del Tribunal –que, en cuanto juez de segunda instancia, tenía un ámbito de decisión restringido a los puntos que por esta parte fueron controvertidos”13.

Posteriormente, en el escrito de impugnación reiteró que no se debió declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que los oficios del Sena no resolvían una situación particular. Además que, si bien al no pronunciarse de fondo permite que el asunto se vuelva estudiar por parte del juez natural, no se puede dejar de lado el fenómeno jurídico de la prescripción. Ahora bien, en la providencia motivo de censura, es decir, la sentencia de 9 de marzo de 207, proferida por Tribunal Administrativo del Quindío, se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, con sustento en lo siguiente: “Lo anterior permite poner de presente que posterior al acto que se acusa de forma parcial en nulidad (Resolución 521 de 1995) existen otros actos administrativos expresos y que fueron provocados por los ahora demandantes en ejercicio del derecho de petición en interés particular a voces del artículo 4 del CCA y 4 del CPACA y que de forma directa les creó una situación subjetiva cual consistió en negar a los ahora demandantes el derecho al reajuste solicitado como herederos de su padre y madre fallecidos, actos definitivos estos que no se conoce que hayan sido demandados y anulados, cuyo contenido, en un todo desfavorable a los intereses de los accionantes, se presume legal de conformidad con lo prescrito por el artículo 88 del CPACA. (…) 13 Folio 5 del cuaderno de tutela. Así las cosas, frente a la nueva solicitud del demandante le correspondía a éste perseguir la nulidad de la respuesta de la administración, pues se impone a la parte actora el deber de señalar con precisión, claridad e individualización el acto

acusado; ello en razón a que la formulación indebida de la pretensión o la demanda del acto que no corresponde, da lugar a una sentencia inhibitoria por existir ineptitud sustantiva de la demanda, que le impide al Juez decidir sobre lo pedido”. De lo anterior, es claro que el demandante solicitó la nulidad de la Resolución Nº 521 de 1995, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación de su padre y no atacó la presunción de legalidad de los Oficios 044884 de 27 de marzo de 2012, 006612 y 006613 de 27 de mayo de 2013, por medio del cual el Sena negó el reajuste de la pensión solicitada por el actor. Por consiguiente, lo que el accionante pretende con la acción de tutela de la referencia es reabrir el debate, el cual culminó con la declaratoria de ineptitud sustantiva de la demanda por no atacar los actos correspondientes, yerro que no puede ser subsanado por medio del mecanismo constitucional. La Corte Constitución en la sentencia C-590 de 200514, indicó que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. (Negrilla y subraya de la Sala) La Sala debe precisar al actor que como el objeto del debate planteado gravita en

la reliquidación de la pensión de sobrevivientes, sobre ella recae el carácter de irrenunciable, en tanto se trata de derecho pensional, razón por la cual puede ser reclamado en cualquier tiempo. En conclusión, la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que el demandante quiere reabrir un debate que fue debidamente estudiado y definido por los jueces ordinarios, sin que se observe una cuestión diferente a la inconformidad de las demandantes frente al sentido del fallo, lo que per se no habilita al juez de tutela para efectuar el estudio de fondo. Agotado el problema jurídico, la Sala revocará la sentencia impugnada y declarará la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- REVÓCASE la sentencia dictada el 8 de agosto de 2017, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. En su lugar,

14 M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor Alexander Gil Céspedes, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que

surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero