CE-11001-03-15-000-2017-01715-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPUGNACIÓN - Requiere una carga argumentativa razonable / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN - No susceptible de control judicial Revisado por la Sala el escrito visible a folio 90, por medio del cual el apoderado judicial del [actor] impugnó el fallo de tutela de primera instancia, dentro del término de los 3 días, no expuso algún motivo de inconformidad contra la decisión que negó el amparo deprecado, su argumento estuvo dirigido a señalar que la solicitud de amparo cumplía con los requisitos de procedibilidad establecidos en la sentencia C-590 de 2005, sin percatarse que la Sección Cuarta dio por cumplidos los requisitos de procedencia adjetiva y por ello realizó un estudio de fondo de la misma. (…) Así las cosas, para este juez constitucional resulta claro que el tutelante no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía y que, por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01715-01(AC)

Actor: LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,

SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la impugnación1 presentada por el señor LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE contra el fallo del 20 de septiembre de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó el amparo invocado en la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela El señor LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE, por intermedio de apoderado, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con las providencias del 6 de marzo de 2016 y 19 de febrero de 2017, dictadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A-, dentro del proceso de simple nulidad No. 11001-33-34-005-2015-00388-00. 1 Fl. 127. 1.2. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: Mediante Resolución No. 111 de 6 de julio de 2005, la Alcaldía Local de Usaquén declaró al señor Luis Manuel Castro Lizarralde infractor del régimen urbanístico y le impuso una sanción de multa equivalente a $53.410.000, la cual sería sucesiva hasta la obtención y presentación de la respectiva licencia de construcción o demolición voluntaria de la obra.

Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos en las Resoluciones No. 470 de 28 de

octubre de 2005 y 570 de 27 de abril de 2007, respectivamente. En el segundo de los referidos actos administrativos, el Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. modificó la decisión en el sentido de ordenar la demolición de la construcción y concedió un plazo de 60 días para su ejecución. Con Resolución No. 060-10 de 16 de abril de 2010, la Alcaldía Local de Usaquén impuso sanción de multa de $43.595.000 por haber incumplido la orden de demolición y le dio un nuevo término de 60 días para que la ejecutara. Por lo anterior, el señor Castro Lizarralde promovió demanda de simple nulidad en contra del Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hábitat, con el fin de que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo. El proceso le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, quien mediante auto de 6 de mayo de 2016, rechazó la demanda, al considerar que al acto administrativo demandado es un acto de ejecución/ trámite y por lo tanto no es susceptible de control judicial. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en proveído de 19 de febrero de 2017, en el que confirmó el auto de primera instancia. 1.3. Pretensión constitucional Para lograr el restablecimiento de los derechos vulnerados, el actor formuló la siguiente pretensión: "Comedidamente solicito a los Honorables Consejeros de Estado

conceder la presente acción de tutela y por consiguiente se revoquen los autos proferidos el 6 de mayo de 2016 y el 16 de febrero de 2017 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del Radicado N" 11001333400520150038800 Y en su lugar se disponga la admisión de la acción de simple nulidad incoada contra la Resolución 060 de 2010 proferida por la Alcaldía Local de Usaquén.”2. 1.4. Fundamentos de la tutela 2 Folio 15. A juicio del actor, las autoridades judiciales incurrieron en violación directa de la Constitución, en la medida en que la decisión acusada transgrede los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues no se permite que la decisión proferida por la administración sea cuestionada ante la jurisdicción. Aseguró que el acto demandado es definitivo, pues su contenido es diferente a la Resolución No. 111 de 6 de julio de 2005, en la que presuntamente se fundó, pues la resolución que en un principio se había impuesto fue suprimida en el acto administrativo 570 de 27 de abril de 2007, no obstante, la Resolución No. 060-10 de 2010, impuso sanción de multa de $43.595.000. Además, alegó la existencia de defecto orgánico y procedimental absoluto, porque consideró que solo se analizó el contenido formal y enunciativo de la referida Resolución No. 060-10 de 2010, sin tener en cuenta que se trataba de un acto administrativo particular y concreto, susceptible de ser

controvertido ante la jurisdicción.

2. Trámite de instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de julio de 2017, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los

Magistrados integrantes de la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Quinto Administrativo de Bogotá. De igual manera, ordenó comunicar como terceros con interés a la Alcaldía de Usaquén, pues actuó como demandado en el proceso de simple nulidad que dio lugar a las providencias objeto de tutela y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 3 Remitidas las misivas del caso, se dieron las siguientes intervenciones.4

3. Intervenciones

3.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A El magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, ponente de la decisión acusada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, porque el actor no aportó pruebas suficientes con las cuales se pudiera concluir que se incurrió en los defectos alegados o que se transgredió algún derecho fundamental. 3.2. Alcaldía Mayor de Bogotá. La Directora Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, pidió que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad que representa no es la llamada a responder, en la medida en que las pretensiones de la acción de tutela están encaminadas a que el Juzgado y/o Tribunal accionados, se pronuncien sobre las razones de derecho por las cuales rechazaron la demanda de simple nulidad interpuesta.

3 Folio. 25 4 Folios. 26-34.. En cuanto a la actuación administrativa que se adelantó en el caso del señor Luis Manuel Castro Lizarralde, aseguró que la misma se dio acorde a derecho, siguiendo los lineamientos previstos en el Decreto 01 de 1984, vigente para la época de los hechos, respetando los derechos al debido proceso y de defensa.

4. Fallo de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el apoderado judicial del señor LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE , mediante sentencia del 20 de septiembre de 2017, pues al estudiar las pruebas allegadas a la acción constitucional y la providencia judicial cuestionada, encontró que no se vulneró derecho alguno; sobre lo cual afirmó: “Para la Sala, es claro que la conclusión de rechazar la demanda de simple nulidad, fue consecuencia de la interpretación armónica e integral de las normas que rigen los procesos contencioso administrativos. En efecto, es razonable concluir que la resolución No. 060-10 de 16 de abril de 2010, al ser un acto de ejecución, no es definitivo, por lo que, no sería susceptible de control judicial (…) En el sub lite, no se advierte entonces que el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá o el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A hayan adoptado decisiones arbitrarias o caprichosas, ni trasgresoras del derecho fundamental cuyo amparo aquí se reclama, luego, corresponde a la Sala negar el amparo solicitado.

En efecto, en el presente caso la demanda de tutela tiene como fin

dejar sin efectos decisiones que fueron adoptadas conforme con los parámetros legales y jurisprudenciales”.5

5. Impugnación El apoderado judicial del tutelante el 2 de octubre de 2017, envió escrito en la Secretaría General del Consejo de Estado en el que se lee:6 “CARLOS ENRIQUE ROBLEDO SOLANO, mayor de edad, identificado con la Cedula de Ciudadanía No. 79.601.889 de Bogotá y Tarjeta Profesional No. 79.793 del Consejo Superior de la Judicatura, actuando en mi condición de apoderado especial de la parte accionante dentro del término de ley, comedidamente comparezco ante el Despacho a su digno cargo con el objeto de IMPUGNAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017, respecto a la cual manifiesto mi discrepancia, habida cuenta que dentro de la acción constitucional formulada en contra del Juzgado 5º Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se encuentra plenamente acreditada la procedencia de la acción incoada en lo que respecta a la observancia de los requisitos establecidos en la Sentencia C-590 de 2005 respecto a la acción de tutela en contra de decisiones de carácter judicial”. 5 Folio 77 al 82 6 Folio 90.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991,7 el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20158 y por el artículo 2º del

Acuerdo 55 de 20039 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones durante el trámite de esta instancia, corresponde a la Sala determinar:

1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; superado lo anterior; ii. Se debe establecer si el fallo de tutela de primera instancia se debe confirmar, modificar o revocar, a partir de los argumentos dados en la impugnación, y se analizará si la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, con base en de las providencias cuestionadas, vulneraron alguno de los derechos fundamentales invocados por el tutelante.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012,10 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,11 y en ella concluyó: «… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el

estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando 7 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 8 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 9 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». 10 Sala Plena. Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela (importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…».12 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…». En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos

fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia13 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

4. Caso Concreto Revisado por la Sala el escrito visible a folio 90, por medio del cual el apoderado judicial del señor LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE impugnó el fallo de tutela de primera instancia, dentro del término de los 3 días que otorga el artículo 31del Decreto No. 2591 de 199114, se concluye que no expuso algún motivo de inconformidad contra la decisión que negó el amparo deprecado, su argumento estuvo dirigido a señalar que la solicitud de amparo cumplía con los requisitos de procedibilidad establecidos

en la sentencia C-590 de 2005, sin percatarse que la Sección Cuarta dio por cumplidos los requisitos de procedencia adjetiva y por ello realizó un estudio de fondo de la misma. 12 Negrilla con subrayado fuera de texto. 13 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 14 «Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato». Énfasis propio. Así las cosas, para este juez constitucional resulta claro que el tutelante no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía y que, por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar.15 A la Sala le resta indicar que, tal como ya lo ha considerado, en materia de tutela contra providencia judicial, “…le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso,

en una cuarta instancia…”.16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta del Consejo del Estado, por medio del cual negó el amparo solicitado por el señor LUIS MANUEL CASTRO LIZARRALDE, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente Ausente con excusa

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera 15 Reiteración criterio de la Sala. Ver píe de página No. 1. 16 Sentencia de tutela del 30 de junio de 2016. Radicado No. 11001-03-15-000-2015-00352701, demandante la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla y Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero