CE-11001-03-15-000-2017-01723-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA /

SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL

[L]a providencia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el 11 de febrero de 2015, cuya notificación se surtió por edicto que se desfijó el 29 de mayo de 2015. La solicitud de amparo fue promovida el 6 de julio de 2017, es decir, transcurrieron 2 años 2 meses y 15 días, término que desborda los límites de la razonabilidad. A lo anterior se agrega que la demandante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional, razón adicional para declarar el incumplimiento de esta condición objetiva de procedencia formal del amparo tutelar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 176 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación y las sentencias SU-961 de 1999,

M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-013 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1110 de 2005, T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-594 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-328 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T1063 de 2012, M.P. Alexei Julio Estrada, y T-246 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, de la Corte Constitucional. En lo relacionado con la tardanza injustificada para presentar la acción de tutela, remitirse a la sentencia SU-391 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01723-00(AC)

Actor: SOLEDAD PATIGNO DE QUIROGA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela1 promovida por la señora Soledad Patigno de Quiroga, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. “A”, en la que reclama el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, vulnerado supuestamente con la sentencia dictada el 11 de febrero de

2015, en la que se revocó el fallo de 16 de diciembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse dentro del fondo del asunto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La demandante afirmó que instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiros de las Fuerzas Militares (Cremil), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones N° 0945 de 16 de abril de 2001, mediante la cual se reconoció la sustitución pensional a favor de Inírida de Jesús Torregrosa y Carlos Alberto Quiroga y dejó en suspenso la cuota parte de María Quiroga Torregrosa y la N° 2045 de 25 de julio de 2001, en la que se rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto administrativo y, a título de restablecimiento del derecho, que se condenara a Cremil a reconocer y pagar a la demandante la sustitución pensional vitalicia desde el 16 de noviembre de 2000.

Mencionó que en la demanda expuso que de manera previa había instaurado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los mencionados actos administrativos, en el que, en primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla se declaró inhibido, decisión que fue

confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo de 6 de agosto de 2008. Expuso que el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 16 de diciembre de 2011, se declaró inhibido para decidir de fondo. Por lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que en fallo de 11 de febrero de 2015, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y ordenó a la Cremil reconocer y pagar la sustitución de la pensión de jubilación a favor de la accionante en calidad de cónyuge supérstite y a Inírida de Jesús Torregrosa en su condición de compañera permanente en un 50% respectivamente, para lo cual estableció su cumplimiento conforme al término establecido en el artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y al artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Anotó que solicitó aclaración y complementación de la referida sentencia, respecto del término señalado para el cumplimiento de la misma. Mediante providencia de 1° de julio de 2015, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, rechazó la solicitud por extemporánea. La decisión fue confirmada mediante auto de 23 de junio de 2016, por la misma Corporación. Con base en lo anterior, la actora interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante escrito presentado el 6 de julio de 20172.

2. Fundamentos de la acción La actora sostiene que la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sección “A”, vulneró su derecho fundamental al debido proceso en tanto incurrió en falta de motivación pues, a su juicio “no existe argumento fáctico ni jurídico”3 para determinar el término para la ejecución o cumplimiento del derecho reconocido en dicha providencia.

3. Pretensiones La demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Con fundamento en los hechos antes relacionados, le solicito a Ustedes, Señores Magistrados, Tutelar el Derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, de mis representados, y como consecuencia de 2 Folio 1 del cuaderno principal 3 Folio 6 ibíd. ello ordenar que en un término no mayor a 48 horas sea devuelto por el A QUEN (sic) (SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO) todo el expediente contentivo del proceso al A quen (sic), para que este previo análisis y valoración de los fundamentos fácticos y jurídicos planteados dentro del proceso proceda a emitir una nueva Sentencia de segunda instancia donde se declare que el reconocimiento y orden de pagar la sustitución de la pensión de jubilación a favor de SOLEDAD PATIGNO DE QUIROGA en su calidad de cónyuge supérstite y a INIRIDA DE JESUS TORREGROSA en su condición de compañera permanente en un 50% respectivamente es a partir de la presentación de la demanda (18 de diciembre de 2009)”.

4. Pruebas relevantes En el expediente de tutela obran los siguientes documentos:

 Copia de la sentencia de 16 de diciembre de 2011, proferida por Tribunal Administrativo del Atlántico (folios 11 a 21 del expediente de tutela).  Copia de la sentencia de 11 de febrero de 2015, emanada del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” (folios 12 a 67 Ibídem).  Copia del auto de 1 de julio de 2015, dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante el cual rechazó por extemporánea la solicitud de aclaración y complementación de la sentencia de 11 de febrero de 2015 (folios 68 a 71 ibíd).  Copia de la providencia de 23 de junio de 2016, dictada Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que resolvió el recurso de reposición contra el auto de 1 de julio de 2015 (folio 72 a 74 ibíd).

5. Trámite procesal En auto de 11 de julio de 2017, se admitió la acción de tutela y se ordenó correr traslado a la autoridad judicial demandada. Así mismo, se vinculó a Cremil, como tercero con interés en el resultado del trámite constitucional.

6. Oposición 6.1. Respuesta de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, Cremil (tercero con interés) En escrito de 18 de julio de 2017, la apoderada de la entidad realizó una mención de los hechos planteados por la actora en el escrito de tutela y solicitó que se

declarara la improcedencia de la acción, puesto que la entidad actúo conforme a derecho y los actos administrativos proferidos gozan de presunción de legalidad. Anotó que mediante la Resolución Nº 8065 de 28 de noviembre de 2016, Cremil dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, el 11 de febrero de 2015, cuya notificación se surtió a la actora y a la compañera permanente a través de las comunicaciones Nº 76204 y 792 de 30 de noviembre de 2016. Resaltó que una de las características de la función jurisdiccional es que es definitiva, por lo que una vez resuelto un conflicto de intereses, la decisión hace tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual no puede suscitarse una nueva discusión al respecto entre las mismas partes, por el mismo objeto y por la misma causa. 6.2. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, no se pronunció.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe resolver si la autoridad judicial demandada vulneró el derecho fundamental al debido proceso, con la sentencia de 11 de febrero de 2015, que revocó la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demandada dentro de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho que instauró la actora contra la Cremil. De manera previa, se deberá establecer si la solicitud de amparo constitucional promovido por la actora cumple con el requisito de la inmediatez, como causal general de procedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que en el presente caso transcurrieron 2 años 2 meses y 15 días, desde que se notificó la sentencia objeto de reproche constitucional.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional4, ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida

en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir

casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó. (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario. (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.

(v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”8 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional. Esta regla general, armoniza con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha admitido dicho término. En este sentido, la sentencia T-031 de 201610 expresó lo siguiente: “Al respecto, como parámetro general, en varias providencias, esta Corporación ha sostenido que ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego de lo cual podría declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante11. En esas hipótesis, por ejemplo, se ha llegado a considerar que, 8 Ibídem. 9 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 10 Corte Constitucional, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Corte Constitucional, sentencias T-328 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-1063 de

2012 M.P. Alexei Julio Estrada. bajo ciertos supuestos, un término de dos años puede llegar a ser considerado razonable12” (negrilla de la Sala). En síntesis, el término para interponer una acción de tutela contra providencia judicial, por regla general, es de seis meses contados desde la notificación de la providencia contra la cual se dirige la acción constitucional. Sin embargo, la condición de la inmediatez, supone que deban analizarse las circunstancias particulares, a fin de establecer si el término que ha transcurrido entre la situación que generó la supuesta vulneración o amenaza iusfundamental es razonable, lo que permitiría dar por cumplido este requisito objetivo consagrado en el artículo 86 de la Carta Política.

4. Estudio y solución del caso concreto El requisito de inmediatez no se encuentra cumplido, ni se justificó la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo De acuerdo con las normas y los criterios jurisprudenciales citados, la Sala procede a establecer el cumplimiento del requisito de inmediatez frente a los hechos de la presente acción de tutela.

La accionante instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la nulidad de las Resoluciones N° 0945 de 16 de abril de 2001 y 2054 de 25 de julio del mismo año, por medio de las cuales Cremil resolvió conceder la sustitución pensional a la señora Inírida de Jesús Torregrosa y a Carlos Alberto Quiroga Torregrosa y dejó en suspenso la cuota parte de María Elena Quiroga Torregrosa. El Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo de 16 de diciembre de 2011,

declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto. 12 Corte Constitucional, sentencia T-013 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil. La actora interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 11 de febrero de 2015, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a Cremil reconocer y pagar la sustitución pensional a favor de la actora en su calidad de cónyuge supérstite y a Inírida de Jesús Torregrosa en su condición de compañera permanente en un 50% respectivamente, para lo cual estableció su cumplimiento conforme al término establecido en el artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y al artículo 60 de la Ley 446 de 1998. La accionante solicitó aclaración y complementación de la referida sentencia, sin embargo, mediante auto de 1 de julio de 2015, la autoridad judicial demandada rechazó la solicitud por extemporánea, decisión que fue confirmada en providencia de 23 de junio de 2016. La actora pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado con la decisión objeto de tacha constitucional, pues en su sentir, carece de motivación por cuanto no indicó el tiempo en el que se debía dar cumplimiento a la orden proferida. En el presente caso, la Sala advierte que no se cumple el requisito de inmediatez, para lo cual tomara como referente el fallo de segunda instancia dictado por la

autoridad judicial accionada, dado que los autos por medio de los cuales se decidió la solicitud de aclaración y complementación del fallo, fueron rechazados por extemporáneos. En efecto, la providencia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” el 11 de febrero de 2015, cuya notificación se surtió por edicto que se desfijó el 29 de mayo de 201513. La solicitud de amparo fue promovida el 6 de julio de 2017, es decir, transcurrieron 2 años 2 meses y 15 días, término que desborda los límites de la razonabilidad. A lo anterior se agrega que la demandante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional, razón 13 Folio 66 del expediente de tutela adicional para declarar el incumplimiento de esta condición objetiva de procedencia formal del amparo tutelar, en tanto no se demostró ninguno de los supuestos precisados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-391 de 2016, acogidos por esta Sección. Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por la accionante, por ausencia de inmediatez.

5. Razón de la decisión Para la Sala no es procedente el estudio de fondo de la acción de tutela porque no se cumple el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la providencia judicial demandada y la radicación de la solicitud de amparo fue de 2 años 2 meses y 15 días, término que desborda los límites de la razonabilidad y desvirtúa la urgencia y

necesidad de que se proteja el derecho fundamental de la actora, supuestamente vulnerado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la

señora Soledad Patigno de Quiroga. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero