CE-11001-03-15-000-2017-01740-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA TRÁMITE DE INCIDENTE DE DESACATO /

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA De lo expuesto esta Sala concluye que en el presente caso sí se consolidó la vulneración de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico, especialmente por parte del magistrado Ángel Hernández Cano. (…) Así las cosas, es evidente que ante las reiteradas solicitudes de desacato y cumplimiento elevadas por la actora, la autoridad judicial demandada se ha limitado a expedir autos de trámite que, en algunas circunstancias, solo han servido para dilatar el procedimiento, en perjuicio categórico de los derechos de la actora. (…) Como resultado, tenemos que una tutela que fue notificada en última instancia hace más de un año y sobre la que se pidió el inicio del desacato el 26 de mayo de 2016, solo ha logrado que en la actualidad haya notificado el inicio del incidente referido. Esto agravado por el hecho de que la entidad demandada (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio) ha omitido pronunciarse pese a varios requerimientos sin que el magistrado haya dado aplicación a los poderes que le otorgan los estatutos procesales. (…)Con lo anterior la autoridad judicial demandada no solo está desconociendo los derechos de la actora sino también la sentencia de constitucionalidad C-367 de 2014 en la que se estableció que el término constitucional para resolver el incidente de desacato es 10 días. (…) La autoridad judicial demandada no demostró

encontrarse en ninguna situación que permita justificar la inactividad sustantiva dentro del incidente, se concluye que en el presente caso sí se presenta una vulneración del debido proceso por lo que la acción de tutela presentada será concedida. Como consecuencia, se ordenará a dicho Tribunal, en especial al magistrado Ángel Hernández Cano que en el término de 10 días proceda a decidir de fondo el incidente de desacato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01740-00(AC)

Actora: BETILDA ISABEL RODELO UTRIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Procede la Sala al resolver la petición de amparo instaurada por BETILDA ISABEL RODELO UTRIA, presentada el 5 de julio de 2017 contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 19911 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20152.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela La ciudadana BETILDA ISABEL RODELO UTRIA solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual habría sido desconocido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con base en la ausencia de una decisión de fondo dentro del incidente de desacato de la acción de tutela iniciada por ella

contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 1.1. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la demanda a partir de lo referido por la actora, de la siguiente manera: Presentó acción de tutela contra el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio hace más de un año, la cual quedó radicada con el número 08-001-23-33-000-201600147-00, que correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Atlántico. La sentencia a quo, del 25 de febrero de 2016, fue favorable parcialmente a las pretensiones de la solicitud de amparo. La impugnación fue interpuesta por la actora y conocida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. El 8 de junio de 2016 se dictó fallo de segunda instancia, que modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión a quo, en los siguientes términos: “SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, si aún no lo ha hecho, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación del presente fallo: (i) suministre a la señora BETILDA ISABEL RODELO UTRIA, fotocopias del expediente 41770, las cuales fueron enunciadas en la respuesta contenida en el oficio No 2015EE0049234 del 25 de mayo de 2015; (ii) le informe a la peticionaria los motivos de la demora, y el plazo razonable dentro del cual le dará respuesta de fondo a la solicitud de titulación; y (iii) le informe de manera detallada el estado en el que se encuentra el procedimiento iniciado

con la petición del 25 de noviembre de 2014, señalándole cada una de las actuaciones surtidas para resolver de fondo su petición y las pendientes”. En el entretanto, el 26 de mayo de 2016, ante el silencio del demandado la actora promovió el inicio de un incidente de desacato. Como consecuencia, el Tribunal profirió auto del 29 de junio de 2016, mediante el que ordenó el trámite de verificación de cumplimiento del fallo. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. Una vez se conoció la sentencia de segunda instancia la actora allegó copia simple de esa decisión y solicitó que hiciera parte del proceso de verificación. Al no conocer alguna providencia de fondo pidió el impulso del incidente a través de escrito del 5 de mayo de 2017. 1.2. Fundamentos de la acción La ciudadana BETILDA ISABEL RODELO UTRIA informa que hasta la fecha no conoce una decisión de fondo y ni siquiera un auto del ponente que conlleve al impulso del trámite, “lo que me sume en la incertidumbre y me ocasiona sentimientos de desespero, impotencia y disgusto. También veo que se erosiona la fe y la confianza que tengo depositada en la institucionalidad”. 1.3. Pretensión constitucional La demandante solicita que se conceda el amparo constitucional del derecho invocado y que se ordene al Tribunal Administrativo demandado que en el término de 48 horas o dentro de un término prudencial, impulse el trámite y se pronuncie

de fondo.

2. Trámite de instancia Mediante auto del 12 de julio de 2017 el Despacho admitió la acción de tutela interpuesta por BETILDA ISABEL RODELO UTRIA. Como consecuencia dispuso la notificación a la tutelante, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como tercero interesado.

Enviadas las misivas del caso (fls. 11 a 13), presentaron informe de respuesta los siguientes sujetos procesales: 2.1. Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio La apoderada de esta entidad consideró que en el presente caso se configura la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida en que a la ciudadana RODELO UTRIA se le dio respuesta mediante acto con radicado 2016EE017268 del 2016, remitido por correo certificado con número de guía

RN687301436CO.

Reiteró que no vulneró el derecho de petición y que el presente caso no comporta la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela. 2.2. Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado Ángel Hernández Cano relacionó las actuaciones que se han desplegado dentro del incidente solicitado por la actora, haciendo énfasis en que el 7 de septiembre de 2017 se dispuso dar inicio al incidente de desacato contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se ordenó la individualización de la “persona” encargada de darle cumplimiento al fallo de tutela. Concluyó que las actuaciones adelantadas garantizan el acceso a la administración de justicia y el debido proceso de todos los sujetos procesales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por BETILDA ISABEL RODELO UTRIA, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 19913 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20154.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones durante el trámite de esta instancia, corresponde a la Sala determinar:

1. Si el Tribunal Administrativo del Atlántico ha vulnerado el derecho fundamental invocado por haber incurrido en una mora judicial injustificada, al no haber dado trámite oportuno al cumplimiento del fallo de tutela dictado a favor de la actora.

3. Procedencia de la acción de tutela dentro del trámite de desacato En consideración a la naturaleza jurídica del incidente de desacato como trámite sancionatorio se ha considerado que contra ese procedimiento procede la acción de tutela, a condición de que se haya violado el derecho fundamental al debido proceso.

La Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento propio del derecho de acceso a la administración de justicia, que no solo cobija la posibilidad de que las personas puedan interponer solicitudes ante los jueces, sino que las mismas les sean resueltas y que si se imparte una orden, la misma se materialice.

En este sentido reiteró: “De tal suerte que el derecho de acceso a la administración de justicia no sólo es entendido en términos de presupuesto para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, sino que abarca, a su vez, tres

grandes etapas: (i) el acceso efectivo al sistema judicial; (ii) el transcurso de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales y decidido en un plazo razonable; y (iii) la ejecución material del fallo. En ese orden de ideas, el derecho fundamental de acceso a la 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” administración de justicia se vulnera cuando una autoridad pública o un particular se sustrae al cumplimiento de una decisión judicial. (…) Bajo esta lógica, la jurisprudencia de esta Corporación ha llegado a concluir que el cumplimiento de los fallos judiciales tiene el carácter de derecho fundamental”5 (Resaltado por la Sala). En ese orden de ideas, el incumplimiento de una sentencia de tutela constituye una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia, así como la violación a los derechos fundamentales, dado que las órdenes que allí se impartieron, pretenden precisamente que los mismos no se sigan transgrediendo. Y ese es precisamente el objetivo de un incidente de desacato: lograr que el obligado obedezca la orden judicial que le fue impuesta, y de advertirse una omisión, el juez constitucional deberá sancionar dicha conducta; por lo que procede, sin que medie solicitud de parte, la consulta ante el superior jerárquico, para que éste verifique la “legalidad de la decisión adoptada por el inferior” 4. . Caso concreto. La solicitud de protección constitucional de este caso se limita a la ausencia de

trámite de un incidente de desacato presentado por la actora ante el Tribunal demandado. A partir de las fotocopias aportadas por la autoridad demandada se puede apreciar lo siguiente: la actora presentó escrito promoviendo incidente de desacato el 25 de mayo de 2016 por desconocimiento de la sentencia del 25 de febrero de ese mismo año (fl. 35). El 8 de junio de 2016 la secretaría informó al despacho de la solicitud (fl. 54). El 29 de junio de 2016 el Tribunal resolvió iniciar el “trámite de verificación de cumplimiento del fallo”, ordenó que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumpliera el mandato de tutela y dispuso la notificación a esa entidad (fls. 54 y 55). Lo anterior llevó a que se requiriera la respuesta del Ministerio en tres oportunidades (fls. 56 a 59), la última de las cuales se efectuó a través de correo electrónico del 22 de agosto de 2016 (fl. 59). El 1º de septiembre de ese año la secretaría remitió el caso al despacho del magistrado Hernández Cano, le indicó que el auto de junio 29 se encontraba debidamente notificado y le informó: “a pesar de haberse requerido en tres ocasiones a la entidad accionada no se ha obtenido respuesta alguna”. El 28 de septiembre el magistrado ponente le ordenó a la Secretaría que verificara la autenticidad del fallo del 8 de junio de 2016 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, así como su notificación a la demandada (fl. 72, hay que

aclarar que la actora allegó copia de esa decisión el 12 de septiembre6). 5 Sentencia T – 482 de 2013. 6 Así consta en el documento obrante en el archivo número 6 del CD aportado por el Tribunal y que obra en el folio 84 del expediente. Más adelante, el 15 de febrero de 2017 el Tribunal dictó auto en el que decidió obedecer y cumplir las sentencias de tutela dictadas por él y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado7. El 28 de febrero de 2017, expidió providencia en la que da cuenta de la notificación del fallo de segunda instancia y de la exclusión de revisión dictada por la Corte Constitucional, y ordena “reproducir las piezas procesales referidas a la decisión de segunda instancia y constancias de notificación a los sujetos procesales, para ser incorporadas al presente trámite incidental” (fl. 74). Por último, el 7 de septiembre de 2017 el Tribunal demandado decidió abrir incidente de desacato y ordenó oficiar al Ministerio mencionado8. De lo expuesto esta Sala concluye que en el presente caso sí se consolidó la vulneración de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico, especialmente por parte del magistrado Ángel Hernández Cano. Es un hecho que la protección constitucional de derechos requerida por la actora se ordenó el 25 de febrero de 2016 y el 8 de junio de 2016. En todo caso se debe tener en cuenta que la Secretaría General del Consejo de Estado notificó el fallo de tutela de segunda instancia al Ministerio y al Tribunal Administrativo del Atlántico el 28 de junio de 20169.

Así las cosas, es evidente que ante las reiteradas solicitudes de desacato y cumplimiento elevadas por la actora, la autoridad judicial demandada se ha limitado a expedir autos de trámite que, en algunas circunstancias, solo han servido para dilatar el procedimiento, en perjuicio categórico de los derechos de la actora. Como resultado, tenemos que una tutela que fue notificada en última instancia hace más de un año y sobre la que se pidió el inicio del desacato el 26 de mayo de 2016, solo ha logrado que en la actualidad haya notificado el inicio del incidente referido. Esto agravado por el hecho de que la entidad demandada (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio) ha omitido pronunciarse pese a varios requerimientos sin que el magistrado haya dado aplicación a los poderes que le otorgan los estatutos procesales. Entre las varias decisiones de trámite adoptadas por el Tribunal, llama la atención que se haya ordenado verificar la autenticidad del fallo de tutela de segunda instancia y que se dispusiera la nueva reproducción de las piezas procesales para, más de 6 meses después, concretar la apertura del incidente. Con lo anterior la autoridad judicial demandada no solo está desconociendo los derechos de la actora sino también la sentencia de constitucionalidad C-367 de 7 CD adjunto op cit. Archivo número 8. 8 CD adjunto, op cit. Archivo número 12. 9 CD adjunto, op cit. Archivo número 11. 2014 en la que se estableció que el término constitucional para resolver el incidente de desacato es 10 días y se consideró lo siguiente: “2.1. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado

o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa. 2.2. Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura. 2.3. En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo.” Bajo estas condiciones y atendiendo que la autoridad judicial demandada no demostró encontrarse en ninguna situación que permita justificar la inactividad sustantiva dentro del incidente, se concluye que en el presente caso sí se

presenta una vulneración del debido proceso por lo que la acción de tutela presentada por BETILDA ISABEL RODELO UTRIA será concedida. Como consecuencia, se ordenará a dicho Tribunal, en especial al magistrado Ángel Hernández Cano que en el término de 10 días proceda a decidir de fondo el incidente de desacato. Adicionalmente, se solicitará al Consejo Seccional de la Judicatura que adelante una vigilancia sobre ese procedimiento, a efectos de prevenir la afectación de derechos fundamentales de la actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONCEDER la tutela y la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, radicados en cabeza de la ciudadana BETILDA ISABEL RODELO UTRIA que fueron desconocidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Atlántico, en especial al magistrado Ángel Hernández Cano, que en el término de 10 días, contados a partir de esta providencia, proceda a decidir de fondo el incidente de desacato.

TERCERO: SOLICITAR al Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico que adelante una vigilancia administrativa sobre el proceso de tutela referido en esta providencia, a efectos de prevenir la afectación de derechos fundamentales de la actora.

CUARTO: Si no fuese impugnado este fallo, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de

conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

QUINTO: NOTIFÍQUESE a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero