CE-11001-03-15-000-2017-01747-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / SOLICITUD DE

RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRIMA DE SERVICIOS A DOCENTES

[L]a sentencia censurada se dictó el 17 de noviembre de 2016 y se notificó por correo electrónico el 21 de noviembre del mismo año, de manera tal que quedó ejecutoriada el 24 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela se ejerció el 6 de julio de 2017, esto es, luego de haber transcurrido 7 meses y 12 días por lo que es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues este no es un término razonable.(…) La Sala considera que el tiempo que dejó transcurrir para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el requisito de inmediatez y por tanto resulta improcedente la solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar las sentencias del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 18 de abril de 2013, exp. 11001-03-15-000-201201172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia, de 3 de julio de 2013, exp. 11001-0315-000-2012-01891-01, de 12 de agosto de 2013, exp. 11001-03-15-000-20131435-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, de 3 de julio de 2013, exp. 11001-03-15-000-2013-00142-01 y de 12 de septiembre de 2013, exp. 11001-0315-000-2012-02203-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, entre otras, todas de esta

Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01747-00(AC)

Actor: BERYENITH MARCELA MUÑOZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito presentado el 6 de julio de 2017, en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Beryenith Marcela Muñoz, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de que le sean amparados su derechos fundamentales al debido proceso y el principio de confianza legítima.

Consideró vulnerados estos con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, el 17 de noviembre de 2016, a través de la cual dicha autoridad jurisdiccional ordenó revocar la sentencia de 21

de octubre de 2014, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia, todo lo anterior dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 63001-3333-752-2014-00017-01, que instauró en contra del Municipio de Armenia. 1.2. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  El 24 de julio de 2013, la accionante solicitó al Municipio de Armenia el reconocimiento y pago de la prima de servicios, petición que le fue negada mediante Oficio 2693 del 31 de julio de 2013.  Por lo anterior interpuso los recursos de ley, estos fueron resueltos por medio de la Resolución No. 2215 de 14 de agosto de 2013, que negó el de reposición y concedió el de apelación, el cual fue decidido desfavorablemente mediante Resolución No. 0958 de 30 de agosto de 2013.  Inconforme con lo anterior el 28 de junio de 2014, la tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Armenia, donde solicitó el reconocimiento de sus prestaciones.  De la acción conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión de Armenia, el cual en sentencia de 21 de octubre de 2014, accedió al reconocimiento de la prima de servicios de la actora, al considerar que la misma tenía derecho al pago de la prestación según el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

 Insatisfecho con la anterior decisión, el Municipio de Armenia interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Quindío, el cual, en providencia de 17 de noviembre de 2016, revocó la providencia de primera instancia, toda vez que el 14 de abril de 2016, el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia que negó la prima de servicios para los docentes, con la SUJ2-001-16. 1.3. Pretensión constitucional A título de amparo se incoaron las siguientes pretensiones: “(i) Proteger el derecho fundamental del debido proceso, principio de confianza legítima, acceso a la administración de justicia y al no cambio de jurisprudencia. (ii) Conforme con lo anterior ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío, revocar en su totalidad la sentencia No 336 – 2016, de 17 noviembre de 2016. (iii) Ordenar se expida una nueva sentencia que conforme a la jurisprudencia existente al momento de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho conceda la PRIMA DE SERVICIOS a mi poderdante.” 1.4. Fundamentos de la solicitud A juicio de la demandante, con la providencia reprochada se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y principio de confianza legítima, toda vez que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso veinte meses antes de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el reconocimiento de la prima de servicios a los docentes. Adujo que la solicitud de reconocimiento de la prima de servicios se realizó cuando

el Tribunal Administrativo del Quindío, la venía reconociendo, por tanto se le vulneró el principio de confianza legítima. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 12 de julio de 2017 (fl. 86), se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes. Igualmente, se dispuso vincular al Municipio de Armenia y al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia, como terceros interesados en las resultas del proceso, el primero en su calidad de parte demandada en el proceso ordinario y el segundo en su condición de autoridad judicial que profirió la sentencia de primera instancia. Remitidas las misivas correspondientes, se allegaron las siguientes contestaciones. 1.6. Contestaciones a la solicitud de tutela 1.6.1. Tribunal Administrativo del Quindío solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, puesto que la decisión cuestionada se sustentó en una valoración integral de la prueba que se incorporó al expediente, bajo una tesis central del Consejo de Estado, que mediante sentencia de unificación del 14 de abril de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, dejó sentado de manera definitiva, que la prima de servicios no era posible reconocerla a los docentes. Adujo además, que el accionante solo pretende que se desconozca el fallo de unificación, para que se acceda al reconocimiento de dicha prestación. 1.6.2. Secretaría de Educación de Armenia rindió informe, en el que afirmó que no está llamada a actuar en la acción de tutela, toda vez que no le asiste legitimación en la causa, ya que no son competentes para resolver las

pretensiones que la accionante solicita, por ser competencia exclusiva del Tribunal Administrativo del Quindío.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia Esta Sala es competente para conocer de la petición de amparo constitucional presentada por la parte accionante, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, vulneró el derecho fundamental al debido proceso y principio confianza legítima de la parte actora, con ocasión de la providencia de 17 de noviembre de 2016, por medio del cual ordenó revocar la sentencia de 21 de octubre de 2014, emitida por el Juzgado

Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la

providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C. P.: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 3 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”4 (Negrilla fuera de texto)

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE

TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C. P.: María Elizabeth García González. 5 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C. P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela6, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o

negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva No existe reparo, en la acción, en cuanto al juicio de procedibilidad en relación con el primero de los requisitos, esto es, que no se trate de tutela contra sentencia de tutela pues la actuación que se censura se surtió dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. También el de subsidiariedad, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que se cuestiona en sede de tutela, puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y frente a tal providencia no procede recurso ordinario o extraordinario alguno. Y, por último, frente a la inmediatez, sí existe reparo toda vez que se observa que la sentencia censurada se dictó el 17 de noviembre de 2016 y se notificó por correo electrónico el 21 de noviembre del mismo año, de manera tal que quedó ejecutoriada el 24 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela se ejerció el 6 de julio de 2017, esto es, luego de haber transcurrido 7 meses y 12

6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. días por lo que es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues este no es un término razonable. En sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. De acuerdo con lo anterior, esta Sección8 ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo. La Sala considera que el tiempo que dejó transcurrir para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el requisito de inmediatez y por tanto resulta improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCION frente a la providencia de 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo

del Quindío.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si este fallo no fuese impugnado, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de

1991. NOTIFÍQUESE y CUMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. 7 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.:. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C. P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, C.P. Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro, entre otras.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero