CE-11001-03-15-000-2017-01756-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA

APLICACIÓN NORMATIVA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Cómputo La Corporación Internacional para el Desarrollo Educativo, CIDE señaló que el Tribunal demandado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, toda vez que contó de manera equivocada el término de caducidad para interponer la demanda de controversias contractuales. (…) La lectura de la cláusula de liquidación del convenio, que hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no es errada, en tanto la interpretación que le dio fue que las partes quisieron que se incorporara el término de liquidación contractual dispuesto en la Ley, en este caso en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y no extenderlo a 4 años, lo cual sería contrario a la normativa vigente, pues la norma dispone que se puede pactar el término de liquidación de común acuerdo, pero sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA. (…) En materia contractual prima la voluntad de las partes, pero esa voluntad no puede en ningún caso exceder los límites dispuestos en la Ley, en este caso, el término de liquidación de los contratos estatales que, pese a que puede ser modificado de común acuerdo, no puede superior al dispuesto en la normativa que regula la materia. (…) Como no hubo liquidación, consideró que la Administración podía hacer la liquidación unilateral hasta el 3 de diciembre de

2010. Sostuvo también que a partir del 3 de diciembre de 2010, empezó a correr

el término de caducidad de dos años dispuesto en la ley, en el cual también se podía realizar la liquidación unilateral

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01756-01(AC)

Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO, CIDE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 10 de agosto de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Corporación Internacional para el Desarrollo Educativo - CIDE, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “… … Declarar sin valor ni efecto alguno, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, - Subsección A-., (Sic) fechada el 30 de marzo de 2017, que revocó integralmente la decisión de primera instancia y consecuencialmente denegó las súplicas del líbelo genitor (Sic) bajo el argumento que la acción

había caducado. … Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 3ª., (Sic) Subsección A., (Sic) que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia que ponga fin a esta instancia, proceda a dictar la sentencia que en derecho corresponde dentro del proceso que da lugar a la presente acción constitucional…”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes:

La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C. suscribió con la CIDE, el convenio de asociación UEL SED-19-020-00-05-08, el 26 de noviembre de 2008 por el término de 12 meses contados a partir de la fecha de inicio que fue el 2 de diciembre de 2008. El objeto del convenio fue el de “… aunar esfuerzos entre la Secretaría de Educación – UEL – Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar, para apoyar a los egresados de la matrícula oficial distrital de la localidad de Ciudad Bolívar (Colegios oficiales distritales, en concesión o en convenio con la SED), para que realicen sus estudios de educación superior técnica profesional y tecnológica con

la CORPORACIÓN INTEGRAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO – CIDE”.

Mediante otrosí No. 01 del 2 de diciembre de 2009 se prorrogó el convenio por el término de 6 meses. Vencido el término, la Universidad Nacional de Colombia, que se encargó de la interventoría, pidió a la Secretaría de Educación Distrital que liquidara el contrato. Igual petición hizo el contratista.

Señaló la demandante que no se realizó la liquidación del contrato de común acuerdo, ni de manera unilateral. Por esa razón, la CIDE convocó a conciliación prejudicial el 10 de febrero de 2014 y la constancia de conciliación fallida se expidió el 8 de mayo de 2014. Por lo anterior, el 4 de febrero de 2015, la CIDE promovió demanda de controversias contractuales contra la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C., con el fin de que se declarara la existencia del convenio de asociación, se ordenara la liquidación y se pagara la suma que resultara de la liquidación. El proceso correspondió al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá que, en sentencia del 12 de mayo de 2016, accedió a las pretensiones y liquidó el convenio. La Secretaría de Educación apeló la decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 30 de marzo de 2017, la revocó y declaró la caducidad del medio de control.

3. Fundamentos de la acción de tutela Considera la Corporación demandante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo y fáctico, porque contó de manera equivocada el término de caducidad para interponer el medio de control de controversias contractuales.

Señaló que conforme lo dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, las partes pueden pactar el término para liquidar el contrato estatal de común acuerdo y, que en la cláusula 18 del referido convenio, se pactó como término de liquidación bilateral dos años, pasados los cuales empezaba a contarse el término de

liquidación unilateral de dos años dispuesto en la ley, que corresponde al de caducidad del medio de control de controversias contractuales. Para el conteo del término de caducidad, señaló que el convenio se ejecutó hasta el 2 de junio de 2010 y que, como se pactó el término de 2 años para la liquidación de mutuo acuerdo, dicho término corrió hasta 2 de junio de 2012. El 10 de febrero de 2014, se presentó solicitud de conciliación y se expidió el acta de conciliación fallida el 8 de mayo de 2014. Como la demanda se radicó el 4 de febrero de 2015, se presentó en tiempo y no se configuró la caducidad del medio de control.

4. Oposición La Magistrada Bertha Lucy Ceballos, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pidió que no se accediera al amparo, porque no se configuró alguna causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial.

Advirtió que el actor busca que se realice un nuevo estudio sobre la caducidad en el medio de control de controversias contractuales, asunto que ya se definió en el fallo proferido por esa Corporación, con justificación en las normas aplicables. La titular del Juzgado 34 Administrativo de Bogotá, hizo un recuento de las actuaciones realizadas en el proceso de controversias contractuales y los argumentos que se tuvieron en cuenta para decidir. Advirtió que el fallo proferido por ese despacho fue revocado por la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque operó la caducidad del medio de control. Señaló que en el fallo de primera instancia se respetó el acceso a la

administración de justicia, que no se vulneró algún derecho fundamental y que se profirieron decisiones ajustadas a derecho.

5. Intervención de terceros interesados La Secretaría de Educación de Bogotá manifestó que en el fallo cuestionado no se vulneró algún derecho fundamental de la parte demandante, toda vez que la decisión se ajustó a las normas y la jurisprudencia aplicable al caso.

Que se declaró la caducidad porque la demanda de controversias contractuales se interpuso fuera de término y que el hecho de no estar de acuerdo con el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no significa que se haya incurrido en vía de hecho, por lo cual la acción de tutela es improcedente.

6. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, pues, del estudio del fallo cuestionado y las pruebas que obran en el expediente de tutela, advirtió que no se incurrió en algún defecto.

Lo anterior porque se valoró el convenio suscrito por las partes y sus cláusulas, entre esas la de liquidación del contrato, que fue interpretada conforme la normativa contractual y los términos de caducidad del CPACA. En consecuencia, no se configuró un análisis caprichoso o arbitrario del Tribunal demandado. Por otra parte, encontró que existe una disparidad de criterios entre el actor y la Corporación judicial, en cuanto al conteo del término de caducidad y las normas relativas a la liquidación de los contratos.

7. Impugnación El apoderado de la demandante impugnó la decisión, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

Agregó que el contrato es ley para las partes y que en el convenio UEL SED -19020-00-05-08 del 26 de noviembre de 2008, se pactó una cláusula de liquidación que no es contraria a la ley, en la cual se estableció que “de no existir término fijado entre las partes para efectuar la liquidación, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la espiración (Sic) del término previsto para la ejecución del Convenio o la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que CIDE no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos años siguientes. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente…” Así, en aplicación de esa cláusula, podía presentar la demanda de controversias contractuales antes de que venciera el término de liquidación estipulado, en sus cuentas, hasta el 30 de marzo de 2015 y, como la demanda de radicó el 4 de febrero de 2015, no había operado la caducidad. Que haber interpretado el contrato en desconocimiento de lo pactado y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, desconoció la voluntad de las partes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,

reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la Corporación actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 30 de marzo de 2017. A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con su actuación vulneró los derechos fundamentales invocados.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el

1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el

momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

2. Caso concreto Conviene señalar que la Sala coincide con el juez de tutela de primera instancia en que la solicitud de amparo presentada por la Corporación actora superó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales

por las razones expuestas en la providencia impugnada4 y, por ende, pasa a estudiar el asunto de fondo. Corresponde determinar si hay lugar a revocar el fallo de primera instancia o si, como lo estimó el a quo, debía negarse el amparo, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en los defectos alegados. 4 Folio 202 del expediente de tutela. La Corporación Internacional para el Desarrollo Educativo – CIDE señaló que el Tribunal demandado incurrió en los defectos sustantivo5 y fáctico6, toda vez que contó de manera equivocada el término de caducidad para interponer la demanda de controversias contractuales, dirigida a que se liquidara el convenio UEL SED19-020-00-05-08 del 26 de noviembre de 2008, que suscribió con la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C. En síntesis, expuso que de común acuerdo las partes del convenio acordaron la forma de liquidación del contrato y expresamente en la cláusula 18 se pactó que el término de liquidación bilateral o de común acuerdo era de dos años, pasados los cuales empezaba a contarse el término de liquidación unilateral de dos años dispuesto en la ley. Que una vez vencidos los dos términos, operaba la caducidad, pero como la demanda se presentó en tiempo, no se configuró la caducidad del medio de control. La Sala estudiará los argumentos expuestos por la actora frente a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5 El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su

vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando : (i)

la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. Ver sentencias T-784 de 2000, T-008 de 1998, T189 de 2005, T-205 de 2004, T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-694 de 2000, T-807 de 2004 y SU159 de 2002. 6 La Corte Constitucional ha definido que para que se incurra en defecto fáctico es necesario que: “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración

de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” Sentencia T146 de 2014. (negrilla de la Sala) El Tribunal demandado, en el fallo del 30 de marzo de 2017 estudió si la demanda de controversias contractuales se ejerció oportunamente, esto es, en el término de 2 años contados a partir del vencimiento del plazo para efectuar la liquidación bilateral o unilateral del convenio de asociación suscrito entre las partes en litigio. Para el efecto, revisó el referido convenio y advirtió que se celebró el 29 de noviembre de 2008 y que tenía una vigencia de 12 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, que fue el 2 de diciembre de 2008. El 2 de diciembre de 2009, mediante otrosí, las partes prorrogaron el convenio por 6 meses, esto es, hasta el 2 de junio de 2010. A partir de esa fecha, empezaba a contar el término para la liquidación del convenio, para lo cual se remitió a lo allí expuesto y advirtió: [… 2.4.3. En efecto. La Sala encuentra que en la cláusula sexta las partes establecieron el plazo del convenio y también que su vigencia se extendería cuatro (4) meses más, para efectos de la liquidación (f. 74, c. 3). Pero a su vez, en la cláusula décima octava indicaron (f. 77, c. 3): De no existir termino fijado entre las partes para efectuar la

liquidación, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del Convenio o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que CIDE no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) años siguientes. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente (...)." Resalta la Sala. Respecto a la primera de estas, la Sala considera que no resulta aplicable para definir el momento de la liquidación, no solo porque alii se hizo referencia que correspondía a la prolongación de la vigencia del convenio, sino también porque esa situación es la que permitió que la adición y prórroga efectuada el 2 de diciembre de 2009 estuviese comprendida dentro del periodo contractual, pues en caso contrario no habría sido posible esa modificación respecto de algo que ya había culminado. Ahora, de la cláusula decimoctava, la Sala evidencia que en gran parte fue tomada del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que prevé: ARTÍCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACION DE LOS CONTRATOS. (...). De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la

expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. (...). Al respecto, la Sala advierte que si las partes en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad disponen fijar un plazo en el contrato para realizar la liquidación bilateral, en principio este es el que se debe tener en cuenta para realizarla. Si esto no ocurre, a partir de su vencimiento la administración tiene 2 meses para hacerlo de forma unilateral, salvo que esta finalmente se haga dentro del término de los dos años previsto para el medio de controversia contractual. En caso contrario, cumplido esos términos, comienza a correr el término de los dos (2) años para presentar la demanda, pues se reitera que la caducidad es de orden público, por lo que, una vez se configura la situación que da origen al inicio de su computo no es susceptible de modificación por voluntad de las partes. Entonces, una vez definido en esta instancia que la cláusula

decimoctava es la que refiere como debe hacerse la liquidación del convenio, motivo de divergencia entre las partes, la interpretación que la Sala le otorga es que la voluntad de las partes no fue modificar la ley, sino que de manera errada y separada previeron los mismos 2 años tanto para la liquidación bilateral y unilateral, contados a partir también de manera independiente una vez vencido el plazo previsto en el contrato o el de los 4 meses que suple la ley. De no ser así la Sala difiere de que las partes pretendan disponer no solo de los 4 meses sino también de 4 años para la liquidación, pues una cosa es que la administración tenga competencia temporal para hacerlo dentro del término de los dos años previsto para el medio de control de controversia contractual que es la referencia de la que trata el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y otra distinta es que ese tiempo implique de modo alguno la suspensión del mismo o la posibilidad de cambiar la caducidad…] De lo anterior se advierte que la lectura de la cláusula de liquidación del convenio, que hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no es errada, en tanto la interpretación que le dio fue que las partes quisieron que se incorporara el término de liquidación contractual dispuesto en la Ley, en este caso en el artículo 11 de la Ley 1150 de 20077 y no extenderlo a 4 años, lo cual sería contrario a la normativa vigente, pues la norma dispone que se puede pactar el término de liquidación de común acuerdo, pero sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA. Esa normativa dispone que la liquidación de los contratos se puede fijar en los

pliegos de condiciones o de mutuo acuerdo pactar el término para el efecto y, en caso de no existir término, dispuso uno legal de 4 meses para hacerlo de común acuerdo, al cabo de los cuales la administración tiene dos meses más para hacerlo de manera unilateral. Una vez vencido ese término, se puede hacer de manera unilateral o de común acuerdo dentro de los dos años siguientes, tiempo durante el cual se computa el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, lo que quiere decir que aun cuando las partes pacten otro término, como se dijo, no puede exceder el término de caducidad contractual. Entiéndase que en materia contractual prima la voluntad de las partes, pero esa voluntad no puede en ningún caso exceder los límites dispuestos en la Ley, en este caso, el término de liquidación de los contratos estatales que, pese a que puede ser modificado de común acuerdo, no puede superior al dispuesto en la normativa que regula la materia. En ese sentido, como no hubo liquidación bilateral ni unilateral, el Tribunal consideró, razonablemente, que se debía aplicar lo dispuesto en CPACA, Artículo 164, numeral 2, literal j) (v) que dispone: 7 ARTÍCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la

terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo