CE-11001-03-15-000-2017-01796-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al mínimo vital / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE INCIDENTE DE DESACATO - No procede dado que no se demostró que durante el trámite del incidente se hubiesen vulnerado los derechos del actor En el caso bajo análisis no se cumple con uno de los requisitos explicados, debido a que al accionante no se le vulneró ningún derecho fundamental, por la decisión adoptada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de abstenerse de sancionar por desacato al director de la UGPP. El referido Tribunal cumplió con la finalidad del incidente de desacato, al analizar si la orden proferida fue cumplida o no. (…). Al revocar la sanción impuesta al director de la entidad dentro del trámite incidental adelantado en su contra, no se le vulneró ningún derecho fundamental al accionante. Por el contrario, lo que hizo el Tribunal con la decisión adoptada fue proteger los derechos de este último -mediante la verificación del cumplimiento del falloy los del director de la UGPP frente a quien se encontró improcedente imponerle una sanción sin fundamento para esto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a los eventos en los que excepcionalmente procede la acción de tutela contra providencias proferidas en acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 1 de octubre de 2015, exp. SU-627, M.P.

Mauricio González Cuervo. De igual modo, en cuanto a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las decisiones proferidas en un incidente de desacato, ver: Corte Constitucional, sentencia de 12 de febrero de 2015, exp. T-059, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01796-00(AC)

Actor: ESTEBAN OSSA COLLAZOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Esteban Ossa Collazos, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 18 de julio de 20171 ESTEBAN OSSA COLLAZOS interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERA.- Se disponga tutelar de manera inmediata y en forma definitiva los derechos fundamentales y postulados constitucionales de: debido proceso,

derecho a la defensa, seguridad jurídica, derecho al acceso efectivo a la administración de justicia, la supremacía del imperio de la ley, buena fe, mínimo vital, entre otros. SEGUNDA.- Que como consecuencia de la anterior declaración se disponga anular o declarar sin valor ni efecto jurídico el auto de enero 11 de 2017, dictado dentro del Incidente de Desacato que hace parte de la Tutela No.25000-23-41-000-2016-00183-00 proferido por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera – Sub Sección “B”, con el cual se dispuso abstenerse de sancionar por desacato al Director de Pensiones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP. TERCERA.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se disponga ordenar al a quo plural, rehacer en forma inmediata la actuación del incidente de desacato tal como lo dispuso el superior en providencia del 6 de octubre de 2016 dando cabal aplicación al principio constitucional del debido proceso y derecho a la defensa previsto en el artículo 29 de la Constitución Policía (sic), así como el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, imponiendo la correspondiente sanción por desacato a la incidentada Gloria Inés Cortés Arango, en su condición de Directora de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP. CUARTA.- Imponer la sanción prevista en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 a los señores Magistrados que conformaron la sala de decisión y firmaron la providencia que dispuso abstenerse de imponer la sanción por

desacato y ordenar la compulsa de copias para las correspondientes investigaciones penales y disciplinarias.”2 (Negritas y mayúsculas sostenidas del texto original) 1 Folio 58. 2 Folios 1 y 2.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante sentencia de 22 de abril de 2015, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 25-000-23-25-000-2011-00693-01 promovido por el señor Esteban Ossa Collazos contra Cajanal –UGPP, se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del tutelante. 2.2. El accionante aseguró que por incumplimiento en la ejecución de dicha decisión instauró acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B” con radicado No.2016-0018300 dentro de la cual se profirió fallo el 8 de febrero de 2016 en el que se amparó el derecho al mínimo vital del actor y se instó al señor Esteban Ossa Collazos a remitir la providencia judicial a la UGPP para que esta diera cumplimiento a la misma. 2.3. La anterior decisión fue impugnada ante la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado que mediante providencia del 21 de abril de 20163 modificó el fallo en el sentido de ordenar a la UGPP tener por cumplido el requisito del fallo judicial y proceder a dar cumplimiento a la sentencia del 22 de abril de

2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.4. Seguido a esto, manifestó el demandante que al no ser atendida la orden mencionada, inició incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B” que con providencia del 16 de agosto de 2016 decidió sancionar a la directora de la UGPP – Gloria Inés Cortés Arango con una multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2.5. Tal decisión fue revocada por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado al surtirse el grado jurisdiccional de consulta, que mediante providencia del 6 de octubre de 20164 ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca rehacer la actuación del trámite incidental con el fin de identificar – 3 Folios 11-24. 4 Folios 25-29. dentro de la UGPPcuál fue la persona a quien se le atribuyó la obligación de dar cumplimiento al fallo de tutela objeto del desacato. 2.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo de Estado, profirió auto interlocutorio del 11 de enero de 2017 en el que resolvió abstenerse de sancionar por desacato a la UGPP al encontrar que mediante Resolución No. RDP 034862 del 20 de septiembre de 2016 se reconoció pensión de vejez a favor del señor Esteban Ossa Collazos por una cuantía de $1’029.997 efectiva a partir del 14 de junio de 2005 de conformidad

con lo ordenado en sentencia del 22 de abril de 2015 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mencionado anteriormente.

3. Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la providencia mediante la cual se dispuso abstenerse de imponer sanción por desacato es abiertamente ilegal, por ser violatoria de la constitución y a la ley, toda vez que los motivos que tuvo el sentenciador de primer grado para imponer la sanción por desacato, no desaparecieron, ni antes ni después de haberse dictado la providencia que impuso dicha sanción y que aún no han desaparecido.

A su vez, expuso que el cumplimiento de la orden judicial es parcial, debido a que la UGPP liquidó su pensión de vejez con solo 40% sobre parte del promedio base de los ingresos percibidos durante el último año de servicios y no del 75% como lo ordenó el Consejo de Estado, desacatando la orden dictada. Finalmente señaló que al no imponerse la sanción por desacato hacia la UGPP se premió su conducta trasgresora y revictimizó al accionante, motivo por el que tuvo que iniciar otras acciones de tutela para obtener el pago de sus derechos5.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 24 de julio de 2017 el consejero ponente admitió la acción de tutela interpuesta por Esteban Ossa Collazos contra el Tribunal 5 Folio 7.

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, vinculó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP-, a la Procuraduría General de la Nación y a la Presidencia de la República,

como terceros interesados y les ordenó presentar informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. El señor Estaban Ossa Collazos (fls.67-68) presentó escrito de reforma de la demanda de tutela en el que indicó que se presentó una liquidación irregular de su pensión de solo el 40% del promedio base de lo devengado en el último año de servicio, además que se hizo un descuento arbitrario superior a $25’000.000 de pesos y que hasta la fecha no se han cancelado los intereses moratorios ordenados en la sentencia que reconoció su pensión de jubilación, lo que demuestra que la UGPP incumplió lo ordenado judicialmente por lo que solicita se ordene al Tribunal accionado replantear el incidente de desacato e imponer la correspondiente sanción. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera (fls.8189) informó que su decisión de no sancionar por desacato a la UGPP obedeció a que el Subdirector Jurídico Pensional de dicha entidad allegó copia de la Resolución RDP 034862 del 20 de septiembre de 2016 mediante la que se dio cumplimiento del fallo judicial a favor del señor Esteban Ossa Collazos. Además, explicó que la resolución citada tuvo como base para calcular su pensión de vejez lo dispuesto por el Consejo de Estado en la providencia del 22 de abril de 2015, así: los honorarios devengados por el accionante con una suma global de $41’199.874, obtuvo el 40% de dicho valor teniendo en cuenta que sobre esa suma debió efectuar los aportes el actor y lo dividió entre 12 que son las mesadas

anuales dando como resultado en Ingreso Base de Liquidación –IBL-, a saber $1’373.329, respecto del cual aplicó el 75% para hacer el correspondiente reconocimiento pensional. Por lo anterior, solicitó desestimar las pretensiones de la tutela pues no se advierte vulneración de los derechos fundamentales del actor, y que de existir algún error en la orden impartida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de su pensión, el juez de tutela no es el llamado a resolver tal controversia. 4.4. La Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado (fls.9293) rindió informe en el que señaló que del escrito de tutela presentado por el accionante no se desprende el desarrollo de ninguno de los requisitos generales ni específicos decantados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y acogidos por el Consejo de Estado, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 4.5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fls.94-170) presentó un recuento de antecedentes administrativos y judiciales sucedidos para el caso del señor Esteban Ossa Collazos, a quien ya le fue reconocida su pensión de vejez conforme a la sentencia proferida el 22 de abril de 2015 por el Consejo de Estado, y a partir de esto, concluyó que la Unidad no tiene solicitudes pendientes por resolver a la fecha por lo que no existe la vulneración de derechos fundamentales que alega el actor. Adicionalmente, argumentó que en el presente asunto no se cumplen los

requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de inmediatez pues han pasado más de seis meses desde que se profirió el auto objeto de esta acción -11 de enero de 2017-, lo anterior, sumado al hecho de que la providencia en cuestión es de tutela y la jurisprudencia constitucional ha dejado claro su improcedencia. 4.6. La Presidencia de la República (fl.174) a través de apoderada judicial explicó que la Presidencia es totalmente ajena al asunto objeto de debate en esta tutela por lo que solicitó su desvinculación. 4.7. La Procuraduría General de la Nación guardó silencio respecto de la presente acción de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales6 y

especiales7 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes y con base en la pretensión formulada en el escrito de tutela, la Sala determinará si en el caso sub examine se presentó vulneración de los derechos fundamentales del actor por la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia de 11 de enero de 2017, en la que resolvió abstenerse de sancionar por desacato al director de la UGPP. 6 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 7 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i)

defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.

4. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato 4.1. Uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que de forma indefinida se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica. 4.2. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. Por tal motivo, en la Sentencia SU – 627 de 2015 la alta Corte unificó su jurisprudencia, señalando los eventos en los que excepcionalmente, procede la acción de tutela contra providencias de igual naturaleza.

Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una acción de tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato.

Sobre este evento señaló: “(…) si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”8.

En providencias también proferidas en el año 2015, la Corte Constitucional sostuvo que en todo caso, el juez que decida una acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del incidente de desacato “no podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela anterior; esto por cuanto, su análisis se encuentra limitado a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en comento”9. 4.3. Entonces, según la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional la tutela puede proceder en casos en los que se pretenda controvertir decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato, de forma excepcional, si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y si se evidencia notablemente la vulneración a un derecho fundamental. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU – 627 de 2015. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-059 de 2015.

5. Análisis del caso 5.1. En el caso bajo análisis no se cumple con uno de los requisitos explicados, debido a que al accionante no se le vulneró ningún derecho fundamental, por la decisión adoptada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de abstenerse de sancionar por desacato al director de la UGPP. 5.2. El referido Tribunal cumplió con la finalidad del incidente de desacato, al analizar si la orden proferida fue cumplida o no. Por tal motivo, al encontrar acreditado que la UGPP reconoció la pensión de vejez del señor Esteban Ossa

Collazos mediante Resolución RDP 034862 del 20 de septiembre de 2016, conforme a lo dispuesto en la sentencia del 22 de abril de 2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.3. Al revocar la sanción impuesta al director de la entidad dentro del trámite incidental adelantado en su contra, no se le vulneró ningún derecho fundamental al accionante. Por el contrario, lo que hizo el Tribunal con la decisión adoptada fue proteger los derechos de este último -mediante la verificación del cumplimiento del falloy los del director de la UGPP frente a quien se encontró improcedente imponerle una sanción sin fundamento para esto. 5.4. De conformidad con las pautas de la Corte Constitucional, esta acción de tutela es improcedente por cuanto no se demuestra ni se evidencia que en el trámite del incidente se hayan vulnerado los derechos de la parte actora, lo que sí se advierte, es que se está en presencia de una diferencia de criterios en cuanto al cumplimiento de una sentencia, esto es, un desacuerdo con el valor del porcentaje aplicado a la liquidación de su pensión de vejez, circunstancia que no habilita la intervención del juez constitucional. Sin perjuicio de lo expuesto, se resalta que el incidente de desacato no está sujeto a que su interposición se dé por una sola vez, por el contrario, este es un medio al cual puede acudir el interesado en cualquier momento, tal y como lo hizo el accionante. Sin embargo tal mecanismo está supeditado a que se acredite ante el

juez de conocimiento la omisión de la autoridad accionada de efectuar la orden impartida, circunstancia que no sucedió en el caso sub examine. 5.5. Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Esteban Ossa Collazos. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor ESTEBAN OSSA COLLAZOS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ