CE-11001-03-15-000-2017-01812-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO EN CURSO La UAEMC solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Descongestión, el Juzgado Primero Administrativo de Cali, en descongestión, y el Juzgado 19 Administrativo de Cali, porque no la vincularon al proceso de nulidad y restablecimiento. (…) la Sala advierte que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial, pues tal y como lo precisó el apoderado del señor Balanta Corredor y, según aparece en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial, ante el Juzgado 14 Administrativo de Cali se adelanta el proceso ejecutivo interpuesto para conseguir el cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por tanto, es en ese proceso en donde la actora puede solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados, mediante el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, tal y como, se aprecia, ya lo hizo, pues según la información que aparece, el 21 de julio de 2017, propuso excepciones contra el mandamiento ejecutivo. (…) No se cumplió, entonces, uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se agoten en debida forma los medios de defensa procesales con los que contaba la actora para que se le protegieran los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados. Además, no se allegaron pruebas que demostraran las condiciones de urgencia, inminencia y gravedad,

que ameriten la intervención inmediata del juez constitucional para evitar que se presente un perjuicio irremediable

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01812-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MIGRACIÓN COLOMBIAUAEMC Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación formulada por la señora Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia (en adelante UAEMC) contra la sentencia del 22 de agosto de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La UAEMC, mediante apoderado, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) se declare la nulidad de todo lo actuado desde el auto de fecha 20 de mayo de 2015, y se vincule a la UAEMC y a todas las entidades receptoras del DAS dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No 76-001-3331-015-2010-00448-01 promovido por el señor JOSÉ ANTONIO BALANTA CORREDOR

contra el hoy extinto Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, de tal forma que todas puedan ejercer el derecho de defensa y contradicción en igualdad de condiciones.”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: El Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Cali, mediante sentencia del 30 de abril de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor José Antonio Balanta Corredor. En consecuencia, le ordenó al DAS, en supresión, que lo reintegrara al cargo de detective 208-07 de la planta global operativa.

El proceso de supresión del DAS culminó el 11 de julio de 2014, de conformidad con el Decreto 1180 de 2014. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Descongestión, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, en fallo del 7 de abril de 2015, confirmó la sentencia del juzgado. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE) le solicitó al tribunal que aclarara o modificara el fallo, en el sentido de que se precisara la entidad que debía cumplir la orden de reintegro. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Descongestión, mediante auto del 20 de mayo de 2015, declaró que, en aplicación del artículo 3° del Decreto 4057 de 2011 y el reglamentario 1303 de 2014, le correspondía dar cumplimiento al fallo a la Fiscalía General de la Nación y a la UAEMC. Advierte que además de la UAEMC, la Unidad Nacional de protección y la Policía

Nacional también son receptores del extinto DAS. El proceso adelantado por el señor Balanta Corredor nunca le fue notificado y, por tanto, no pudo ejercer el derecho de defensa y no fue incluido en el inventario de procesos judiciales entregado por la entidad suprimida a esa unidad. Que, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1303 de 2014, los procesos que no fueron asignados a las entidades receptoras del DAS deben ser asumidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado con cargo a la Fiduprevisora. El señor José Antonio Balanta Corredor solicitó el cumplimiento del fallo dictado por la autoridad judicial demandada. Esa unidad solicitó que se declarara la nulidad del proceso porque nunca fue notificada, pero el Juzgado 19 Administrativo de Cali, en auto del 10 de noviembre de 2016, la rechazó por improcedente, decisión que confirmó en providencia del 23 de febrero de 2017.

3. Fundamentos de la acción de tutela La actora manifestó, en concreto, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en violación directa a la Constitución política, pues, al no haberla vinculado al proceso adelantado por el señor Balanta Corredor, le impidieron ejercer el derecho de defensa y, por tanto, se vulneró el derecho al debido proceso.

4. Oposiciones Las autoridades judiciales demandadas no rindieron informe en el término concedido.

5. Intervención de terceros con interés

Fiduprevisora S.A. La Fiduprevisora S.A. solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela porque no puede ser utilizada como una tercera instancia, que es lo

pretendido por la actora. Del análisis de las decisiones judiciales dictadas por las autoridades demandadas no se advierte la vulneración de derechos fundamentales. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La apoderada de la ANDJE solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues las decisiones judiciales cuestionadas son claras en advertir que el cumplimiento le corresponde a la Fiscalía General de la Nación y a la actora. En tal sentido, solicitó que se desvinculara del trámite de la presente acción de tutela. Que no se acreditó la existencia de una acción u omisión de las autoridades demandadas que vulneraran los derechos fundamentales invocados. El señor José Antonio Balanta Corredor, mediante apoderado, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Advirtió que interpuso una acción de tutela con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia que resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento que decidió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ante la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en fallo del 12 de agosto de 2016, la declaró improcedente al estimar que contaba con otro medio de defensa (proceso ejecutivo), trámite al que fue vinculada la actora pero que no se pronunció. A la fecha las entidades que fueron obligadas al cumplimiento del fallo proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no le han dado cumplimiento, situación que lo obligó a interponer el respectivo proceso ejecutivo ante el Juzgado 14 Administrativo de Cali.

6. Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por

improcedente la acción de tutela interpuesta por la actora, al estimar que no cumple el requisito general de inmediatez. Advirtió que lo pretendido por la actora era dejar sin efectos el auto del 20 de mayo de 2015 que aclaró la sentencia del 7 de abril de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Que, desde ese momento hasta la presentación de la acción de tutela, han transcurrido 2 años, 1 mes y 18 días y que, por tanto, no se acreditó el requisito de inmediatez.

7. Impugnación La actora impugnó la decisión de primera instancia y manifestó que, contrario a lo dicho en la sentencia impugnada, sí se cumple el requisito de inmediatez pues, fue precisamente la ausencia de vinculación de esa entidad al proceso ordinario, lo que impidió que se interpusiera antes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta

providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental

absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

2. Caso concreto La UAEMC solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en Descongestión, el Juzgado Primero Administrativo de Cali, en descongestión, y el Juzgado 19 Administrativo de Cali, porque no la vincularon al proceso de nulidad y restablecimiento ejercido por el señor José Antonio Balanta Corredor, en el que se ordenó, entre otras, el reintegro al cargo que ejercía el DAS, orden que, según las providencias dictadas, estaría en la obligación de dar cumplimiento.

La Sala advierte que si bien el a quo consideró que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez porque lo pretendido era dejar sin efecto la sentencia del 7 de abril de 2015, aclarada mediante proveído del 20 de mayo de 2015, que decidió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por el señor José Antonio Balanta Corredor, lo cierto es que la UAEMC le solicitó al Juzgado 19 Administrativo de Cali el 21 de junio de 20164 que se declarara la nulidad de ese proceso, petición que fue rechazada por improcedente en auto del 10 de noviembre de 2016 y confirmada en proveído del 23 de febrero de 2017. En tal sentido, el término para ejercer la acción de tutela

debe contabilizarse desde ésta última, pues, fue la que, se repite, negó la solicitud de nulidad y, por tanto, sería la que, presuntamente, vulneró los derechos invocados. Entonces, como la acción de tutela se interpuso el 17 de julio de 20175 y la última decisión se dictó el 23 de febrero de 2017, es claro que no se interpuso por fuera del término de seis meses que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado como oportuno para ejercerla. No obstante, la Sala advierte que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial, pues tal y como lo precisó el apoderado del señor Balanta Corredor y, según aparece en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial6, ante el Juzgado 14 Administrativo de Cali se adelanta el proceso ejecutivo interpuesto para conseguir el cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por tanto, es en ese proceso en donde la actora puede solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados, mediante el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, tal y como, se aprecia, ya lo hizo, pues según la información que aparece, el 21 de julio de 2017, propuso excepciones contra el mandamiento ejecutivo. 4 Folio 113 expediente en préstamo 5 Folio 1 expediente de tutela 6http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=9bG %2fKHYjGeRoL7K0rjLV1%2bqd6Kw%3d En relación con la existencia de otro medio de defensa judicial, el artículo 6° del

Decreto 2591 de 1991, establece:

“Artículo 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA

TUTELA. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.”

(Negrilla fuera de texto) Así mismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia T972 de 2005 consideró: “Se encuentra ya muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta. En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección de

derechos fundamentales. Así, la protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio.” No se cumplió, entonces, uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se agoten en debida forma los medios de defensa procesales con los que contaba la actora para que se le protegieran los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados. Además, no se allegaron pruebas que demostraran las condiciones de urgencia, inminencia y gravedad, que ameriten la intervención inmediata del juez constitucional para evitar que se presente un perjuicio irremediable. Por lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ