CE-11001-03-15-000-2017-01870-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el presente caso no se cumple con este requisito [inmediatez], por lo siguiente: La sentencia del 28 de septiembre de 2016, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado confirmó lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que según afirma el actor genera el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fue notificada en los términos del artículo 203 del CPACA, por correo electrónico el 13 de octubre de 2016 . La acción de tutela fue presentada el 24 de julio de 2017, lo que significa que entre la notificación de la providencia que resolvió el recurso de apelación y la presentación de la presente tutela transcurrieron más de nueve (9) meses. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad del actor para haberla presentado transcurridos más de nueve meses. Además, la situación del demandante no encuadra en ninguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, a los que se hizo referencia en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera de la pauta de los 6 meses que fijó la Sala Plena del

Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 203

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de unificación de 27 de julio de 2016, exp. SU-391, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01870-00(AC)

Actor: LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN

Demandado: SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN ‘B’ DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTROS Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 24 de julio de 20171, actuando en su propio nombre, el señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN instauró acción de tutela contra el CONSEJO DE

ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”, el TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA –

SUBSECCIÓN “D”, la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la

SECRETARÍA DISTRITAL DE EDUCACIÓN DE BOGOTA D.C., y de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES (UGPP), por considerar vulnerados su derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Solicito muy respetuosamente (sic) se sirva amparar los derechos fundamentales del señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, por las vías de hecho, debido proceso, cosa juzgada constitucional, violación directa de la Constitución Política (Artículo 122) sentencia que hace tránsito a cosa juzgada, seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente jurisprudencial, fuerza vinculante

(administrador de justicia - como la entidad UGPP) al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, seguridad jurídica y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante las Resoluciones Nos. 4384 y 26348 del 25 de febrero y 26 de noviembre de 2004, CAJANAL le negó al actor el reconocimiento de pensión gracia por no reunir los requisitos de ley, en particular, porque los tiempos laborados en la docencia fueron en el orden nacional. 1 Ver fl.1.

2.2. Inconforme con esas decisiones, el accionante –junto a un número de personas que se hallaban en igual situación–, presentó acción de tutela contra CAJANAL EICE ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), que mediante fallo del 6 de octubre de 2006 ordenó reconocerles pensión gracia e incluirlos en nómina. 2.3. Dice que a pesar del fallo de tutela del 6 de octubre de 2006 y del incidente de desacato, solo mediante la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, –en cumplimiento de ese fallo– la UGPP (que reemplazó a la desaparecida Cajanal) ordenó reconocerle pensión gracia, efectiva a partir del 16 de julio de 2001. 2.4. Que la UGPP instauró demanda de lesividad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, y a título restablecimiento del derecho, que se le ordenara al señor Luis Carlos Caballero Rincón devolver los dineros recibidos por concepto de la pensión gracia. 2.5. El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D”, que mediante sentencia del 15 de agosto de 2014 accedió parcialmente las pretensiones, pues, declaró la nulidad de la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, pero no accedió ordenar la devolución de los

dineros que había recibido el mencionado señor. 2.6. El señor Luis Carlos Caballero Rincón interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, y la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2016 la confirmó.

3. Fundamentos de la acción Sostiene el actor, en esencia, que la Sección Segunda Subsección ‘B’ del Consejo de Estado, al confirmar la decisión de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había declarado la nulidad de la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, incurre en desconocimiento de precedentes constitucionales, en especial, de la regla establecida en la sentencia T-497 de 2014, en la que dijo la Corte que dado el carácter ejecutorio del acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela, contra el mismo no procede la acción de lesividad.

Que el fallo de tutela del 6 de octubre de 2006 -mediante el cual el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) ordenó reconocerle pensión gracia-, en su momento no fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional, por tanto tiene fuerza de cosa juzgada constitucional e implica que la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, expedida en cumplimiento de ese fallo de tutela, al ser un acto administrativo ejecutorio, su legalidad no podía ser demandada a través de la acción de lesividad, ni la jurisdicción contenciosa administrativa podía haber emitido un pronunciamiento de

fondo sobre la misma.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de este despacho, mediante providencia del 31 de julio de 2017 se admitió la tutela y se ordenó notificarla, además de los accionados, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl.108). 4.2. La Nación – Ministerio de Educación Nacional (fls.143-144) se pronunció a través de apoderada. Manifestó que la presente tutela es improcedente por no cumplirse con los requisitos de procedibilidad de la acción.

Solicitó se le desvincule por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque ese Ministerio no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. 4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (fls.146-156) contestó por medio del Subdirector de Defensa Judicial Pensional. Expuso que la decisión del Consejo de Estado del 28 de septiembre de 2016 no adolece de ningún defecto, y por el contrario, se encuentra ajustada al ordenamiento legal y jurisprudencial. Motivo por el cual no procede el amparo. Manifestó que la pensión gracia que le había sido reconocida al actor mediante la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, fue resultado de la orden de un fallo de tutela del 6 de octubre de 2006, obtenido de manera fraudulenta ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. Que para evidenciar las actitudes contrarias a la buena fe del actor y la irregularidades del fallo de tutela del Juzgado Segundo Civil del Circuito de

Magangué, bastaría preguntarse por qué en su momento el accionante no demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa los actos administrativos del 2004, a través de los cuales la antigua Cajanal le había negado la pensión gracia, sino que acudió a ese Juzgado de un municipio en un Departamento donde nunca había prestado sus servicios y en el que tampoco había tenido su domicilio. Agregó que el titular de ese despacho -por haber emitido fallos de tutelas contrariando de manera manifiesta la ley al ordenar reconocer pensiones gracias a quienes no tenían 20 años de servicio docente en planteles del orden territorial-, no solo había sido sancionado disciplinariamente por el Consejo Superior de la Judicatura, sino que la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012 dejó sin efectos una sentencia del 11 de diciembre de 2006 proferida por ese Juzgado, por haber ordenado reconocer irregularmente pensiones gracias, en una situación igual a la del señor Caballero Rincón. Que en esa sentencia T-218 de 2012, luego de recordar los requisitos legales y jurisprudenciales para tener derecho a una pensión gracia, la Corte estableció - aplicando el principio “el fraude corrompe todo”-, que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué había incurrido en un fraude al ordenar reconocer esas pensiones, lo que implicaba la existencia de una cosa juzgada fraudulenta, situación que en sí misma deslegitimaba las decisiones de ese despacho judicial. 4.4. La Alcaldía de Bogotá D.C., (fls.168-169) a través del Jefe de la Oficina

Jurídica solicitó se desvincule a la Secretaría de Educación del Distrito, por cuanto no es la llamado a responder por los hechos expuestos en la tutela. 4.5. No obstante haber sido notificados, no obra manifestación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ni de la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

2. Análisis y decisión del caso 2.1. Pese a que en la tutela el actor no concreta su pretensión, lo que realmente pretende es que se deje sin efectos la sentencia del 28 de septiembre de 20164, proferida por la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado, dentro de la demanda de lesividad -nulidad y restablecimiento del derecho radicada en

segunda instancia con el No. 25000234200020130595301-, que confirmó el fallo del 15 de agosto de 20145 de la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual se declaró la nulidad de la Resolución No. RDP 027272 del 14 de junio de 2013, que había reconocido la pensión gracia al actor. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Copia de esta sentencia obra a fls.612-621 de la copia del cuaderno que contiene la acción de lesividad instaurada por la UGPP. Notificada por correo electrónico el 13 de octubre de 2016 (fl.622 ídem). 5 Copia del fallo del Tribunal, proferido en la audiencia inicial, se ve a fls.496-509 ibídem.

Alega el demandante, que la autoridad judicial accionada, incurrió en un supuesto defecto por desconocimiento de precedente constitucional. 2.2. Sin embargo, como se vislumbra que en el presente caso no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez, la Sala preliminarmente despejará este aspecto, porque de llegar a establecerse que es así, no habría lugar a emitir un pronunciamiento de fondo con relación al defecto alegado. 2.3. Requisito de inmediatez 2.3.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez. Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. Por tanto, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional indicó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado período es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”6. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un

momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. 6 Sentencia T-158 de 2006. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”7. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la mencionada sentencia de unificaciónaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”8 (Resaltado ajeno al texto citado). 2.3.2. Precisamente, como el análisis de la procedencia de tutela contra

providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 5 de agosto de 20149 sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial 7 Cfr. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 9 Radicación No.11001-03-15-000-2012-02201-01, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, en esa providencia también acudió a unas pautas para examinar las excepciones a la regla general, así: “Además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Resaltado fuera de texto) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo

automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, deben consultarse los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que en cada caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 2.4. En el presente caso no se cumple con este requisito, por lo siguiente: La sentencia del 28 de septiembre de 2016, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado confirmó lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que según afirma el actor genera el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fue notificada en los términos del artículo 203 del CPACA, por correo electrónico el 13 de octubre de 201610. 10 Ver fl.622 de la copia del cuaderno que contiene el trámite de la acción de lesividad. Lo mismo se puede consultar en: “http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=25000234200020130595301”. La acción de tutela fue presentada el 24 de julio de 2017 (fl.1), lo que significa que entre la notificación de la providencia que resolvió el recurso de apelación y la presentación de la presente tutela transcurrieron más de nueve (9) meses. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado

como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad del actor para haberla presentado transcurridos más de nueve meses. Además, la situación del demandante no encuadra en ninguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, a los que se hizo referencia en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera de la pauta de los 6 meses que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.5. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente tutela, por no cumplir el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial de inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ