CE-11001-03-15-000-2017-01880-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN

[S]e considera que la impugnación presentada por la parte actora, mediante el escrito del 6 de octubre de 2017 no tiene la virtualidad para ser estudiada y en ese sentido se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta. Ello es así, pues, (…) si bien la acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, cuando se trata de desvirtuar una providencia judicial, ha de tenerse presente que los actores deben argumentar los motivos de su inconformidad con la misma, pues de otra manera no se atendería al principio de autonomía judicial. Así las cosas, quien aduzca una vulneración a sus derechos fundamentales por yerros en los que incurrió el operador jurídico al proferir una providencia, debe cumplir con una carga argumentativa que le permita al juez constitucional contar con elementos precisos para analizar la presunta transgresión en ese sentido. El juez de segunda instancia, por su parte, debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación, no pudiendo analizar de manera oficiosa aspectos de la decisión de primera instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas. En el presente caso, la actora no cumple con los postulados descritos, pues al momento de controvertir la decisión de primera instancia, se limitó a manifestar que la impugnaba. Así, la Sala no cuenta con elementos adicionales que le permitan analizar la solicitud de amparo de la

referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01880-01(AC)

Actor: TERESITA DEL NIÑO JESÚS GUTIERREZ DE TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Teresita del Niño Jesús Gutiérrez de Torres, contra el fallo del 27 de septiembre de 2017, por medio del cual la Sección Cuarta de esta Corporación negó el amparo de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 24 de julio del 20171, en la Secretaría General de esta Corporación, la señora Teresita Del Niño Jesús Gutiérrez De Torres, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E”, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Tales derechos los consideró vulnerados, con ocasión de la providencia del 29 de marzo de 2017, proferida por la autoridad judicial accionada, que modificó la sentencia del 7 de junio de 2016 del Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, la cual había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho interpuesta por la tutelante contra Cajanal. A título de amparo constitucional solicitó: “ DECLARAR, que la sentencia del (sic) EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA INTEGRADA POR LOS

MAGISTRADOS PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO, RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Y JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA ORAL SECCIÓN

SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘E’, INTEGRADA POR LOS

MAGISTRADOS PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO, RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Y JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, proferida el veintinueve (29) de marzo de 2017, notificada a la parte interesada el 03 de mayo del año en curso a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia.

DECRETAR, que EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA ORAL SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCION E,

INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS PATRICIA VICTORIA

MANJARRES BRAVO, RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Y JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Que declaren el derecho que tiene mi poderdante al reconocimiento, liquidación y pago de su pensiones incluyendo todos los factores salariales y de igual manera la prescripción trienal decretada por los magistrados del tribunal son violatorias de la Constitución Política de

Colombia, las leyes que regulan la materia y demás actos administrativos proferidos por la demandada La Caja Nacional de Previsión Social en liquidación hoy Unidad de Gestión pensional y parafiscales (UGPP), en particular (sic) Mediante Resolución UGM 36417 del 02 de marzo de 2012 se modifica la Resolución 10354 del 06 de marzo de 2006 en su artículo primero quedando de la siguiente manera… […] 1 Folio 1. De (sic) lo anterior Resolución se puede colegir que la extinta Caja Nacional de Previsión Social reconoció que la liquidación realizada sería efectiva a partir del 02 de mayo de 1987 pero los efectos fiscales a partir del 13 de diciembre de 2000 por la prescripción trienal”2. La parte accionante fundamentó la solicitud de tutela en que la providencia censurada no se encuentra ajustada a derecho, toda vez que aplicó erradamente la regla legal3 de la prescripción trienal de derechos laborales. Igualmente, puso de presente que Cajanal, modificó la Resolución No. 10354 del 6 de marzo de 2006, por medio de la cual se había dado cumplimiento a un fallo de tutela, pues en el 2012 dispuso que los efectos fiscales de la reliquidación ordenada en aquella decisión constitucional sería a partir del 13 de diciembre de 2000, lo cual va en contravía de sus garantías fundamentales.

2. Hechos probados y/o alegados La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  La señora Teresita Del Niño Jesús Gutiérrez De Torres presentó demanda

de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional – UGPPcon el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de su pensión de jubilación.  El Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá conoció en primera instancia el proceso antes mencionado, autoridad judicial que en sentencia del 7 de junio de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda.  Inconforme con la decisión, la UGPP la apeló argumentando que (i) no procede la reliquidación por existir en el caso en concreto cosa juzgada; (ii) el cálculo efectuado por el a quo no corresponde a la realidad de los ingresos y valores considerados; y (iii) no procede la indexación de la mesada pensional pues se trata de una pensión gracia.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de alzada en sentencia del 29 de marzo de 2017, en el sentido de modificar el fallo apelado, para declarar prescrito el pago de las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 26 de agosto de 2013, pues la petición que tuvo la virtualidad de suspender la prescripción fue presentada en dicha fecha, y dentro de los tres años siguientes se presentó la demanda. Como fundamento de su decisión, explicó que debía determinarse si la señora Teresita del Niño Jesús Gutiérrez de Torres tiene derecho a la reliquidación de su pensión gracia, bajo la premisa que mediante la Resolución No. 10354 del 6 de marzo de 2006 que reliquidó su prestación 2 Folios 3 y 4.

3 En el escrito de tutela no refiere una norma en concreto. en cumplimiento de un fallo de tutela, se cometió un yerro que afectó el ingreso base de Liquidación de la referida pensión. Al respecto, puso de presente que la actora tiene derecho a la reliquidación de su pensión gracia, pues en la referida resolución se cometió efectivamente un yerro que afectó el ingreso base de liquidación –IBLde dicha prestación económica. Lo anterior por cuanto, no se efectuó correctamente el reajuste del 50% del salario reconocido mediante el mencionado acto administrativo y por el contrario, las cifras registradas por ese concepto no corresponden a la operación aritmética que debía seguirse. Finalmente, indicó que modificaría la sentencia de primera instancia en tanto que no declaró la prescripción de la diferencia de las mesadas pensionales causadas y adicionalmente, incluyó en la liquidación la prima de habitación, siendo que el mismo, constituye un factor extralegal que no debió ser tenido en cuenta.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Por auto del 27 de julio de 20174 el Magistrado ponente de la Sección Cuarta requirió a la tutelante para que señalara de manera correcta los defectos de los que, a su juicio, adolece la providencia demandada y las razones que los configuran, en los términos de la sentencia de la Corte Constitucional C -590 de

2005. Con auto del 14 de agosto de 2017, atendiendo a que la actora aclaró los puntos solicitados, el juez constitucional de primera instancia admitió la demanda de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –

Sección Segunda – Subsección E. Igualmente, vinculó en calidad de terceros con interés a la UGPP y al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá. Realizadas las notificaciones a las partes y a los terceros, de conformidad con las constancias visibles a folios 35 a 43, se presentaron las siguientes intervenciones. 3.2. Contestación de la UGPP El Subdirector Jurídico de Defensa Judicial Pensional de la referida entidad, rindió informe en relación con la demanda de tutela de la referencia, mediante escrito enviado por correo electrónico el 23 de agosto de 2017, en el que solicitó se rechazara por improcedente el amparo deprecado. 4 Folio 25. Lo anterior, debido a que lo pretendido por la tutelante es que se revoque una decisión judicial, concretamente, la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de marzo de 2017, frente a la aplicación de la prescripción trienal, y dicha entidad está imposibilitada para emitir un pronunciamiento sobre esa materia. No obstante, indicó que la decisión censurada no resulta arbitraria o contraria a la norma que regula la prescripción en materia laboral. 3.3. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 27 de septiembre de 2017, por medio de la cual negó el amparo solicitado. Como fundamento de su decisión, realizó un análisis de la decisión censurada, para concluir que el estudio efectuado en la providencia cuestionada, frente a la aplicación de la norma sobre la prescripción trienal, teniendo en cuenta los

supuestos fácticos demostrados dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, es adecuado y razonable. Así las cosas, recordó que el juez de tutela, no puede sustituir -en la labor de la hermenéutica jurídicaal juez natural, a menos que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto resulte inaceptable, por tratarse de una interpretación contraevidente, arbitraria, caprichosa o groseramente errada, y en el caso concreto, ninguna de esas circunstancias se presentó. 3.5. Impugnación Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 6 de octubre de 20175, la parte actora impugnó la decisión del 27 de septiembre de 2017, en el cual indicó que “Actuando en mi calidad de apoderado de la parte tutelante en el proceso de la referencia con el debido respeto concurro al despacho del señor Magistrado para interponer recurso de apelación contra el fallo proferido dentro de la tutela de la referencia. En consecuencia, sírvase señor Magistrado conceder el recurso de alzada.”6

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 27 de septiembre de 2017, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y en el numeral 2º del Acuerdo 55 del 2003 del Consejo de Estado. 5 La sentencia del 27 de septiembre de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de

Estado se notificó por correo electrónico enviado el 5 de octubre del mismo año. 6 Folio 79.

2. Problemas jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos, de cara a los argumentos expuestos en la impugnación: ¿Es menester analizar de fondo la impugnación de la presente acción de tutela en vista de que la actora no adujo razones en contra de la providencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación?

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará si: ¿Vulneró la autoridad accionada los derechos fundamentales indicados en el escrito de tutela al incurrir en defecto sustantivo?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver este problema, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) un análisis del caso en concreto. 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas

sobre el tema8, por lo que procedió a unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de reciente sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios 7 Consejo de Estado, Sentencia del 31 de julio de 2012. C.P. María Elizabeth García González.

Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela - Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y

reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 3.2. El caso en concreto La Corte Constitucional12 y esta Corporación13 han establecido que cuando la tutela se dirige a cuestionar una providencia judicial la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y “precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”. En efecto, en la última sentencia referenciada se estableció que “(…) El actor tiene la carga de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”14, y exponer en forma clara los defectos de los cuales adolece la decisión judicial, desplegando para el efecto una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de la providencia. Esta carga indudablemente se debe cumplir en igual forma cuando se presenta la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia proferida en sede de tutela, en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el a quo15 que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos. En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 13 de octubre de 201616, en la que afirmó que “cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias 11 De manera general, dicha decisión consagró la necesidad de que la acción de tutela cumpla con

unos presupuestos generales de procedibilidad –inmediatez, tutela contra tutela, subsidiaridad-, así como fijó las causales específicas de procedencia, los cuales denominó defectos, y dependiente de su naturaleza, pueden ser fáctico, sustantivo, procedimental, orgánico, por desconocimiento del presente o desconocimiento directo de la Constitución. 12 Ver entre otras la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 13 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal e) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. 15 Así lo ha expresado esta Sección, entre otras, en la providencia del 15 de diciembre de 2015, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio. Exp. 11001-03-15-000-2015-01828-01, en el cual se efectuaron las siguientes consideraciones: “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela

tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. 16 Magistrado Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro. Ver igualmente la sentencia del 9 de febrero de

2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2016-02014-01 judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para que el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere”.

De todas maneras, debe precisarse que esta exigencia puede morigerarse cuando se trate de personas que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad y ello les impida formular una exposición detallada sobre el concepto de la vulneración, caso en el cual, el juez de tutela puede, de manera oficiosa, inferir los defectos que alegó el tutelante, situación que no se presenta en el caso en concreto, para el cual se advierte que la tutelante actuó por medio de apoderado judicial. De cara a lo establecido por la Corte Constitucional, criterio que ha sido acogido por esta Sala de Decisión, se considera que la impugnación presentada por la

parte actora, mediante el escrito del 6 de octubre de 2017 no tiene la virtualidad para ser estudiada y en ese sentido se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta. Ello es así, pues, como se indicó en precedencia, si bien la acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, cuando se trata de desvirtuar una providencia judicial, ha de tenerse presente que los actores deben argumentar los motivos de su inconformidad con la misma, pues de otra manera no se atendería al principio de autonomía judicial. Así las cosas, quien aduzca una vulneración a sus derechos fundamentales por yerros en los que incurrió el operador jurídico al proferir una providencia, debe cumplir con una carga argumentativa que le permita al juez constitucional contar con elementos precisos para analizar la presunta transgresión en ese sentido. El juez de segunda instancia, por su parte, debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación, no pudiendo analizar de manera oficiosa aspectos de la decisión de primera instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas. En el presente caso, la actora no cumple con los postulados descritos, pues al momento de controvertir la decisión de primera instancia, se limitó a manifestar que la impugnaba. Así, la Sala no cuenta con elementos adicionales que le permitan analizar la solicitud de amparo de la referencia y por tal motivo no se estudiará de fondo. En virtud de lo expuesto, al no concurrir los presupuestos exigidos para conceder el amparo solicitado y no ameritarse la intervención del Juez Constitucional, la

Sala confirmará la decisión del 27 de septiembre de 2017, mediante la cual la Sección Cuarta de esta Corporación negó el amparo solicitado.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 27 de septiembre de 2017, mediante la cual la Sección Cuarta de esta Corporación negó el amparo constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero