CE-11001-03-15-000-2017-01989-01(AC)-2018

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Por hecho superado / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA - Por la excesiva carga laboral [E]n el asunto sub judice opera el fenómeno de la carencia actual de objeto, dado que cualquier orden del juez de tutela en relación con el amparo deprecado no surtiría algún efecto, al resultar inocua e innecesaria, por tratarse de un hecho superado. (…). [L]la Sala no se pronunciará sobre los argumentos formulados en el libelo introductorio, pues su fundamento fáctico desapareció al haber sido decidido por el accionado lo relativo a la admisión de la demanda y el recurso de reposición que se incoó contra el proveído de 19 de diciembre de 2014 que la inadmitió, con lo que cesó la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados y con ello ha surgido la figura del hecho superado, por lo que le corresponde al demandante sujetarse al trámite procesal correspondiente y subsanar su libelo en el término establecido por la normativa. Sobre el particular, no debe obviarse que el aparato jurisdiccional colombiano padece de problemas estructurales, como consecuencia, en gran medida, de la excesiva carga laboral, que impide que los asuntos de su conocimiento se adelanten en estricto cumplimiento de los términos previstos en las normas procesales, como ocurre en el sub lite, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoce de varios asuntos, como acciones de tutela, cumplimiento, populares, electorales, hábeas corpus y medios de control ordinarios en única, primera y segunda instancia, entre otros, a los cuales también debe darles trámite. En este sentido, el retraso de los

accionados (y particularmente del magistrado a cargo) para pronunciarse sobre la admisión de la demanda y desatar el recurso de reposición contra el proveído que la inadmitió, tuvo génesis en un problema estructural del sistema judicial, como lo es la congestión por el exceso de litigios en la jurisdicción contenciosoadministrativa, (….), mora judicial razonable que ya se solventó en el curso de esta acción de tutela, al decidirse el aludido recurso contra el proveído de 19 de diciembre de 2014.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE

2000

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la mora judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 2 de octubre de 2008, exp. T-945A, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Con respecto a la no intromisión del juez de tutela en el trámite de los procesos judiciales porque puede desconocer el principio de autonomía judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 17 de marzo de 2004, exp. T-258, M.P.

Clara Inés Vargas Hernández. Sobre la carencia actual de objeto, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de junio de 2014, exp. T-358, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Acerca de la distinción entre hecho superado y el daño consumado, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de agosto de 2015, exp. T478, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Con respecto a la mora judicial, ver: Corte

Constitucional, sentencia de 18 de abril de 2013, exp. T-230, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01989-01(AC)

Actor: LUIS FRANCISCO PARRA URREGO

Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia de 21 de septiembre de 2017, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 68 y 69). El señor Luis Francisco Parra Urrego, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene (i) «la reasignación del proceso a otro magistrado en cuanto el accionado perdió competencia para seguir conociéndolo […]»; (ii) lo pertinente para superar la vulneración de sus derechos y se observen imperativamente los términos procesales en su caso; (iii) se envíen copias para que se adelanten investigaciones penal y disciplinaria contra los

accionados por mora y denegación de justicia. 1.2 Hechos. Relata el accionante que el 4 de marzo de 2013 incoó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónProcuraduría General de la Nación, que fue distinguido con el consecutivo 25000-23-42-000-2013-00973-00, repartido el 22 de los mismos mes y año, sin que a la fecha se hubiere proferido el auto admisorio correspondiente. Aduce que a través de proveído de 19 de diciembre de 2014, notificado por estado de 7 de julio de 2015, supuestamente fue inadmitida la demanda, decisión que su apoderado recurrió en reposición, no obstante, pese a haber pasado al despacho el 21 de agosto siguiente, no ha sido resuelto, con lo que se incurrió en una inaceptable demora judicial. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 90 a 92). El señor magistrado a cargo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-0002013-00973-00 adujo que «la demanda fue inadmitida con el fin de que se subsanaran varias falencias, providencia contra la cual se interpuso recurso de reposición», el cual «fue resuelto, confirmando la inadmisión y ya se notificó el correspondiente auto», por lo que «Una vez transcurra el término señalado para subsanar la demanda y el expediente regrese al despacho, se resolverá lo que corresponda». 1.4 El señor procurador primero delegado para la vigilancia administrativa señaló

que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí se pronunció sobre la admisión de la demanda, decisión contra la cual el actor interpuso el recurso de reposición. Que «hay lugar a resaltar que la actividad de la Procuraduría General de la Nación lo será, a futuro, siempre y cuando […] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admita la demanda, en condición de sujeto procesal en ese asunto, con el objetivo de contestar la demanda, plantear las excepciones del caso, aportar pruebas que sirvan de sustento a su defensa y, en general, para desarrollar las demás actividades tendientes a la protección de sus intereses como demandada». 1.5 Providencia impugnada (ff. 96 a 102). Con sentencia de 21 de septiembre de 2017, el Consejo de Estado (sección primera) declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al estimar que si bien es cierto que «[…] desde que entró el expediente al despacho para resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto inadmisorio de la demanda, esto es, 21 de agosto de 2015, transcurrió más de un año y medio sin que el proceso hubiera tenido algún movimiento, no lo es menos que durante el trámite de la presente acción de tutela, el Tribunal notificó el auto proferido el 27 de julio de 2017, por medio del cual resolvió el recurso interpuesto», con lo que se configuró un hecho superado. 1.6 Impugnación (ff. 106 y 107). Inconforme con la decisión adoptada, el tutelante la impugna, bajo el argumento de que no obstante se presentó la carencia actual de objeto por hecho superado, es menester una «sanción ejemplarizante» y un

pronunciamiento de fondo en torno al perjuicio que le produjo el retardo judicial, para efectivizar la garantía de no repetición.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud del artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, esta Colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la autoridad accionada ha quebrantado derechos de linaje constitucional fundamental del tutelante al omitir pronunciarse, luego de un término prolongado, sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-03-15-000-2017-01989-01, promovida por este contra la NaciónProcuraduría General de la Nación. 2.4 La acción de tutela frente a la mora judicial. El derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia comporta la facultad de toda

persona de acudir ante los jueces de la República, en aras de que se resuelvan las controversias que vulneran o amenazan sus prerrogativas. Dicha atribución constitucional no solo hace referencia a la posibilidad de concurrir a la administración de justicia, sino también a recibir una pronta solución al conflicto, para lo cual las autoridades cuentan con la posibilidad de adoptar las medidas coercitivas previstas en el sistema normativo. Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales no actúan dentro los términos fijados en las normas procesales, se configura la mora judicial, que constituye un «[…] fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, pero que muchas veces una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos»1. No obstante, el mero retraso en las actuaciones judiciales no vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, ya que debe mediar una tardanza injustificada por parte de los funcionarios para desconocer esa garantía, caso en el cual será susceptible de protección a través de la solicitud de amparo. La jurisprudencia2 ha indicado que, como regla general, el juez de tutela no debe inmiscuirse en el trámite de los procesos judiciales debido a que podría desconocer el principio de autonomía judicial. Sin embargo, cuando se evidencia que la tardanza no obedece a cuestiones relacionadas con la carga de trabajo, problemas estructurales o complejidad de los asuntos que se conocen, la acción de tutela resulta procedente

para proteger el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. 2.5 Caso concreto. El actor en la acción de tutela del epígrafe pide que se amparen sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, y en consecuencia, se ordene (i) la reasignación del proceso a otro magistrado en cuanto el accionado perdió competencia para seguir conociéndolo […]»; (ii) lo pertinente para superar la vulneración de sus derechos y se observen imperativamente los términos procesales en su caso; (iii) se envíen copias para que se adelanten investigaciones penal y disciplinaria contra los accionados por mora y denegación de justicia. Empero, al consultar el estado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2013-00973-003, la Sala observa que el 14 de marzo de 2013 fue repartido al magistrado asignado, e ingresado a su despacho el 22 siguiente; a través de auto de 19 de diciembre de 2014 fue inadmitida, decisión contra la cual el demandante interpuso recurso de reposición el 21 de agosto de

2015. Por último, mediante proveído de 28 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no reponerlo, y con memorial de 26 de septiembre de 2017 se subsanó la demanda, por lo que se encuentra al despacho 1 Corte Constitucional, sentencia T-945 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Corte Constitucional, sentencia T-258 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

3? http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. para proveer lo pertinente. Bajo las anteriores consideraciones, se concluye que en el asunto sub judice opera el fenómeno de la carencia actual de objeto, dado que cualquier orden del juez de tutela en relación con el amparo deprecado no surtiría algún efecto, al resultar inocua e innecesaria, por tratarse de un hecho superado. Sobre esta figura procesal, la Corte Constitucional ha discurrido así4: 2.1.1 La naturaleza de la acción de tutela estriba en garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales. Entonces, cuando cesa la amenaza a los derechos fundamentales de quien invoca su protección, ya sea porque la situación que propiciaba dicha amenaza desapareció o fue superada, esta Corporación ha considerado que la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial […], [por lo que] el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado […]5. En la sentencia T-308 de 20036, esta Corte señaló al respecto que: […] el propósito de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos. No obstante, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como

mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción. […] la carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. […] En resumen, se ha entendido que la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, se encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, ha cesado, desapareciendo así toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos fundamentales, lo 4 Sentencia T-358 de 2014, M. P. Alberto Rojas Ríos. 5 Sentencia T-147 del 5 de marzo de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 6 M.P. Rodrigo Escobar Gil. que deriva en que la protección a través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado7. Por otra parte, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha distinguido entre el hecho superado y el daño consumado8, en los siguientes términos: […] frente a la poca claridad que existía entre la distinción entre hecho

superado y daño consumado y sus efectos frente a la posibilidad de pronunciarse de fondo o no, la Corte Constitucional en la sentencia SU-540 de 2007 unificó los criterios sobre la materia y estableció un precedente de plena vigencia constitucional. Al conocer sobre una controversia laboral, la Corte señaló que el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión del obligado, se supera la afectación del derecho fundamental en una magnitud que hace inocuo cualquier pronunciamiento del juez de tutela. Bajo ese principio, el hecho superado se debe entender en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de si se produjo la satisfacción o no de lo solicitado en la tutela. Sí, por ejemplo, lo pretendido en la tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo, y previamente a la sentencia de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado porque simplemente desaparece la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales. A su vez, a partir de esta sentencia de unificación, el daño consumado ha sido entendido por este Tribunal como una circunstancia donde se afectan de manera definitiva los derechos de los ciudadanos antes de que el juez de tutela logre pronunciarse sobre la petición de amparo (por ejemplo, la muerte del accionante). Así, a diferencia del hecho superado, la Corte reconoció en ese pronunciamiento, que en estos casos se impone la necesidad de pronunciarse de fondo, dada la posibilidad de establecer correctivos y prever futuras violaciones a los derechos fundamentales de las personas. […] se puede entender entonces que la carencia actual de objeto es la

consecuencia jurídica del hecho superado o el daño consumado y deberá ser el juez de tutela entonces, el que determina, en cada caso concreto, si se deben tomar o no algunas medidas de reparación conducentes a restaurar en parte el perjuicio ocasionado. Con todo, como se enunció previamente, la jurisprudencia constitucional reciente ha reconocido que si se configura un daño consumado, el juez constitucional no sólo tiene la facultad sino el deber de pronunciarse de fondo, y exponer las razones por las cuales se produjo un perjuicio en cabeza del accionante, además de realizar las advertencias respectivas, para indicar la garantía de no repetición. Así las cosas, la Sala no se pronunciará sobre los argumentos formulados en el libelo introductorio, pues su fundamento fáctico desapareció al haber sido decidido por el accionado lo relativo a la admisión de la demanda y el recurso de reposición que se incoó contra el proveído de 19 de diciembre de 2014 que la inadmitió, con 7 La Corte ha señalado que en aquellos casos en los que se determine que la decisión del juez de instancia fue errada «[…] debe procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare la carencia actual de objeto, porque no es viable confirmar un fallo contrario al ordenamiento superior». 8 Corte Constitucional. Sentencia T-478-15, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. lo que cesó la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados y con ello ha surgido la figura del hecho superado, por lo que le corresponde al demandante sujetarse al trámite procesal correspondiente y subsanar su libelo en el término establecido por la normativa.

Sobre el particular, no debe obviarse que el aparato jurisdiccional colombiano padece de problemas estructurales, como consecuencia, en gran medida, de la excesiva carga laboral, que impide que los asuntos de su conocimiento se adelanten en estricto cumplimiento de los términos previstos en las normas procesales9, como ocurre en el sub lite, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoce de varios asuntos, como acciones de tutela, cumplimiento, populares, electorales, hábeas corpus y medios de control ordinarios en única, primera y segunda instancia, entre otros, a los cuales también debe darles trámite. En este sentido, el retraso de los accionados (y particularmente del magistrado a cargo) para pronunciarse sobre la admisión de la demanda y desatar el recurso de reposición contra el proveído que la inadmitió, tuvo génesis en un problema estructural del sistema judicial, como lo es la congestión por el exceso de litigios en la jurisdicción contencioso-administrativa, la implementación de la oralidad con la entrada en vigor de los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y General del Proceso (CGP), el incremento de acciones de tutela, la complejidad, cada día mayor, de los casos que se ventilan en los diferentes medios de control, y el alto número de expedientes que aún se tramitan bajo el sistema escrito del Código Contencioso Administrativo (CCA), mora judicial razonable que ya se solventó en el curso de esta acción de tutela, al decidirse el aludido recurso contra el proveído de 19 de diciembre de 2014. Por tales razones, esta Colegiatura no encuentra razones para enviar copias a la

autoridad competente para que inicie investigaciones disciplinaria o penal contra el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a cargo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2013-00973-00 en primera instancia por la mora en la que incurrió. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que existe carencia actual de objeto por hecho superado, comoquiera que las circunstancias que 9 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. dieron origen a la acción de tutela ya fueron superadas, motivo por el cual se confirmará la sentencia impugnada, que así lo declaró. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 21 de septiembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado (sección primera), que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo. 2.º Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión a la sección primera de esta Corporación y remítasele copia. 4.º Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su

eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS