CE-11001-03-15-000-2017-02011-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA OTORGAR

RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXIGENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA RAZONABLE EN LA ACCIÓN DE TUTELA - Cuando se pretende cuestionar una providencia judicial [S]e colige que en el caso bajo estudio no se cumplieron las exigencias que permita estudiar la procedencia de la presente acción de tutela contra la sentencia (…) emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por cuanto no se explicaron las razones por las cuales el fallo judicial controvertido incurrió en el defecto alegado. Repárese que el argumento del Tribunal para negar las pretensiones de la demanda consistió en que el nombramiento de la [actora] fue efectuado con cargo a recursos de la Nación y, por ello, no le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, mientras que la parte accionante indicó, en el asunto de la referencia, que de acuerdo con la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación es beneficiaria de la prestación reclamada, es decir, no hay una discusión como tal contra la providencia, sino que la tutelante insiste en su derecho pensional sin especificar el error cometido por el accionado en su decisión. Así las cosas, en el sub lite no se estudiará el fondo del asunto por carecer de parámetros para determinar si la providencia dictada por la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales invocados por la [actora] (…) máxime cuando este mecanismo no es una instancia adicional para revivir la controversia planteada en el proceso ordinario.

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de

procedencia y causales específicas de procedibilidad para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., seis (06) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02011-00(AC)

Actor: ELSA MARINA COCUNUBO VALBUENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de tutela de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y establecimiento del derecho La señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 012068 del 12 de marzo de 2013, RDP 022289 del 16 de mayo de 2013 y RDP 023500 del 22 de mayo de 2013, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El 15 de marzo de 2016 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama declaró la nulidad de los actos demandados y reconoció la pensión gracia reclamada a partir del 17 de enero de 2005, con inclusión de todos

los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional. No obstante, ordenó pagar las mesadas correspondientes a la pensión gracia sólo a partir del 28 de noviembre de 2009, en virtud de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad a dicha fecha. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. El 27 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo de Boyacá al proferir la sentencia controvertida incurrió en un defecto fáctico por desconocimiento de la normativa aplicable al caso concreto, pese a la existencia de un precedente jurisprudencial favorable en relación con el reconocimiento de la pensión gracia. Aunado a lo anterior, sostuvo que es beneficiaria de la pensión gracia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, comoquiera que para la vigencia de la norma ibidem ya había prestado sus servicios como docente nacionalizada y desde 1983 hasta el 2011 laboró de manera ininterrumpida. Asimismo, expuso que al interior del Tribunal accionado existen dos criterios simultáneos respecto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar las pensiones, esto es, uno que reconoce la pensión gracia para los

docentes nacionalizados que completen 20 años de servicios con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 y otro que niega dicho reconocimiento, situación que a su juicio genera inseguridad en los asuntos sometidos a la administración de justicia. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, primacía del derecho sustancial sobre el formal y la protección de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. En consecuencia, declarar que el Tribunal Administrativo de Boyacá al proferir la providencia del 27 de junio de 2017 incurrió en una vía de hecho y/o decisión ilegitima por vulnerar los derechos deprecados. Igualmente, dejar sin efectos la providencia citada, para que en su lugar, el Tribunal Administrativo de Boyacá dicte nueva sentencia en la que confirme el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Boyacá (ff. 53 a 55) José Ascención Fernández Osorio, en calidad de Magistrado, indicó que en la presente acción de tutela no se propone ningún reparo concreto frente a la decisión de segunda instancia, pues en el relato de los hechos simplemente se expone el devenir del trámite procesal y se agregó que el Magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros salvó voto en la aprobación del proyecto respectivo, lo que no constituye un vicio que afecte el debido proceso. Resaltó que en ningún momento el argumento fundamental para revocar la

sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, fue la supuesta obligación de contar con 20 años de servicio antes del año 1989, sino que la razón de la negativa radicó en el incumplimiento del requisito atinente a no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, salvo que se trate de la pensión de jubilación. Precisó que para adoptar la decisión objeto de discusión realizó un análisis de la Ley 43 de 1975 y de los Decretos 102 de 1976, 878 de 1977 y 2277 de 1979 y tuvo en cuenta varios pronunciamientos de la Sección Segunda de esta Corporación, en los que se coligió que el tipo de nombramiento –nacional, nacionalizado o territorialdepende del origen de los recursos con los que son pagados los salarios y prestaciones. Manifestó que la acción de tutela de la referencia no puede convertirse en una instancia ordinaria adicional y precisó que en el presente asunto no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, pues no se identificó en concreto qué aspecto de la motivación de la sentencia controvertida vulneró los derechos fundamentales deprecados. Por tanto, solicitó negar las pretensiones de la presente acción de tutela por carecer de fundamento y ante la inexistencia de alguna garantía básica transgredida. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (ff. 60 a 68) Aclaró que la señora Cocunubo Valbuena laboró en el Departamento de Boyacá por el período comprendido entre el 1.º de septiembre de 1977 y el 1.º de abril de

1978 como docente con vinculación nacional y desde el 21 de marzo de 1983 y el 30 de diciembre de 2005 como nacionalizada. Precisó que la accionante al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial y, por ello, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, pues uno de los requisitos exigidos en la ley es haber estado vinculada como docente nacionalizada, distrital, departamental o municipal antes de la fecha citada. Expuso que en el presente asunto no se acreditaron los requisitos de procedencia de la acción de tutela determinados por la Corte Constitucional, específicamente, en lo que tiene que ver con la existencia de una vía de hecho que permita al juez constitucional revisar la providencia judicial que se encuentra debidamente ejecutoriada. Finalmente, resaltó que la decisión objeto de estudio se ajusta a derecho y, además, fue emitida por un órgano judicial competente para pronunciarse sobre el asunto, por tanto, solicitó rechazar por improcedente la solicitud de amparo constitucional. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo

estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. 1. ¿La accionante explicó las razones por las cuales la providencia judicial

controvertida incurrió en el defecto alegado? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (i) Análisis en el caso bajo estudio. Veamos:

1. Análisis en el caso bajo estudio El 20 de agosto de 2013 la señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la nulidad de la Resolución RDP 012068 del 12 de marzo de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, así como de las Resoluciones RDP 022289 del 16 de mayo de 2013 y RDP 023500 del 22 del mismo mes y año a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y en subsidio apelación, respectivamente, interpuestos contra el acto administrativo inicial (ff. 2 a 11 del expediente).

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama mediante sentencia del 15 de marzo de 2016 declaró la nulidad de los actos demandados y probada la excepción de prescripción del pago de las mesadas reclamadas producto del reconocimiento de la pensión gracia con anterioridad al 28 de noviembre de 2009. En consecuencia, la autoridad judicial mencionada condenó a la entidad demandada al reconocimiento de la pensión gracia a partir del 17 de enero de 2005, con inclusión de la asignación básica y las primas de alimentación, grado, vacaciones y navidad devengadas en el año anterior a la adquisición del status pensional y al pago de las mesadas correspondientes sólo a partir del 28 de noviembre de 2009, en virtud de la prescripción declarada (ff. 182 a 185 ibidem).

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión (ff. 188 a 191 ibidem). El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 27 de junio de 2017 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al colegir que la señora Cocunubo Valbuena no puede considerarse beneficiaria de la pensión gracia, en razón a que desde el 31 de marzo de 1983 permaneció vinculada sin solución de continuidad hasta su retiro (con lo que en principio completaría más de 20 años de servicios), pero su nombramiento fue efectuado con cargo a recursos de la Nación y, por ello, dicho tiempo no es computable para el reconocimiento de dicha prestación (ff. 221 a 233 ibidem). Pues bien, la señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, primacía del derecho sustancial sobre el formal y de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Para ello, afirmó que el Tribunal accionado al proferir la providencia del 27 de junio de 2017 incurrió en un defecto fáctico por desconocimiento de la normativa aplicable al caso concreto, pese a la existencia de un precedente jurisprudencial favorable en relación con el reconocimiento de la pensión gracia (ff. 1 a 6). Ahora, se recuerda que tal como se expuso en párrafos precedentes, la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y está sujeta a que se configure una de las causales específicas de procedibilidad que determinó la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Para el efecto, a la accionante le asiste una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional estudiar el cargo para realizar el juicio correspondiente, ya que el operador judicial no puede adecuar lo narrado en el escrito de tutela para estudiar la litis como si se tratará de una nueva oportunidad procesal para controvertir el asunto. Lo anterior, toda vez que quien acude al amparo constitucional para controvertir una providencia judicial debe justificar plenamente la vulneración, de acuerdo con las reglas señaladas por la Corte Constitucional. Empero, una vez revisado el expediente se colige que en el caso bajo estudio no se cumplieron las exigencias que permita estudiar la procedencia de la presente acción de tutela contra la sentencia del 27 de junio de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por cuanto no se explicaron las razones por las cuales el fallo judicial controvertido incurrió en el defecto alegado. Repárese que el argumento del Tribunal para negar las pretensiones de la demanda consistió en que el nombramiento de la señora Cocunubo Valbuena, después del 31 de marzo de 1983, fue efectuado con cargo a recursos de la Nación y, por ello, no le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, mientras que la parte accionante indicó, en el asunto de la referencia, que de acuerdo con la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación es

beneficiaria de la prestación reclamada, es decir, no hay una discusión como tal contra la providencia, sino que la tutelante insiste en su derecho pensional sin especificar el error cometido por el accionado en su decisión. Así las cosas, en el sub lite no se estudiará el fondo del asunto por carecer de parámetros para determinar si la providencia dictada por la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales invocados por la señora Cocunubo Valbuena. En ese orden de ideas, la Subsección no puede pasar por alto la falta de cuidado de la tutelante y efectuar un estudio del caso, cuando no se presentaron los elementos de juicio requeridos por el juez constitucional para estudiar la vulneración alegada, máxime cuando este mecanismo no es una instancia adicional para revivir la controversia planteada en el proceso ordinario. Aunado a lo anterior, se resalta que la accionante no señaló las providencias del Consejo de Estado que refiere como desconocidas, por lo que tampoco puede efectuarse un estudio al respecto.

En conclusión: La acción de tutela no es procedente para estudiar la vulneración de los derechos fundamentales invocados contra la sentencia del 27 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, toda vez que la accionante no explicó las razones por las cuales considera que la providencia judicial incurrió en el defecto alegado.

Por lo tanto, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS