CE-11001-03-15-000-2017-02024-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA /

SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE

MIEMBRO DE LA POLICÍA NACIONAL

[L]a sentencia emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, el 13 de diciembre de 2013, fue notificada en edicto desfijado el 4 de febrero de 2014. No obstante, la solicitud de amparo fue recibida en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado el 2 de agosto de 2017, lo que significa que transcurrieron tres (3) años, cinco (5) meses y veintiocho (28) días, lo que, a las claras, evidencia que no fue presentada oportunamente. (...) a pesar de que no se puede pasar por alto que el reconocimiento de la asignación de retiro es de importancia jurídica, el cual fue decidido en un proceso ordinario anterior en el que se negó la referida prestación, lo que hizo tránsito a cosa juzgada, el demandante no demostró la existencia de circunstancias especiales que justifiquen su inactividad para no presentar la acción de tutela en un término razonable, así como tampoco un quebrantamiento a los mismos que se haya prolongado en el tiempo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02024-01(AC)

Actor: ARLEY DE JESUS DURANGO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO

VEINTIOCHO (28) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación interpuesta por el accionante, contra la sentencia dictada el 12 de septiembre de 20171, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que se declaró improcedente el amparo de los derechos deprecados.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1 El expediente ingresó al despacho el 7 de noviembre de 2017.

En ejercicio de la acción de tutela2, el señor Arley de Jesús Durango solicitó la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica que estimó vulnerados por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín y por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones3: “PRIMERO: Que se amparen los derechos fundamentales del sargento segundo ARLEY DE JESÚS DURANGO, identificado con cedula 70416839, violentados por

el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA SEXTA DE DECISION, a

través de la sentencia judicial dentro del radicado 05001-33-31-028-20110004801, quien el 13 de diciembre de 2013, en sentencia S-06 N° 492 Ap, confirma la decisión del JUZGADO 28 ORAL DE MEDELLÍN del 28 de mayo de 2012, y donde se vulnero derechos fundamentales a: la seguridad social, mínimo vital, vida digna, igualdad, al acceso a la administración de justicia, la confianza legítima, seguridad jurídica, al desconocimiento del precedente judicial vertical de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sumado a que la decisión es injustificadamente regresiva y contraria a la Constitución, además se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, y el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales, como ocurrió con la sentencia tutelada, y que han prolongado en el tiempo.

SEGUNDO: Que con base en lo anterior se DEJE SIN EFECTOS REVOCÁNDOSE la SENTENCIA del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA SEXTA DE DECISIÓN, a través de la sentencia judicial dentro del radicado 05001-33-31-028-2011-0004801, quien el 13 de diciembre de 2013, en sentencia S-06 N°. 492 Ap, confirma la decisión del JUZGADO 28 ORAL DE MEDELLIN del 28 de mayo de 2012, y en lo pertinente la decisión de primera instancia.

TERCERO: ORDENASE AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, que

dentro del radicado 05001-33-31-028-2011-0004801, y dentro de los (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, profiera una nueva sentencia de segunda instancia en la referida acción de nulidad y restablecimiento del derecho, observando las consideraciones puestas de presente en este fallo”.

2. Hechos De la lectura del expediente se desprenden los siguientes hechos relevantes: El 19 de enero de 2011, el actor interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través del cual solicitó: (i) la nulidad de la Resolución N° 003174 de 12 de mayo de 2010, que negó al accionante el reconocimiento y pago de la asignación de retiro; (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a pagarle la asignación de retiro desde el 27 de abril de 2005, fecha en que fue retirado del servicio, mediante Resolución N° 01185 de 2005; (iii) que condenara el pago de los dineros dejados de percibir, de acuerdo al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, desde la fecha del retiro del servicio y (iv) que se condenara a la demandada a indemnizar los daños morales causados por el no reconocimiento y pago de la 2 Folios 1-23 del cuaderno de tutela. 3 Folio 18 ibíd. prestación.

El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, que mediante sentencia de 28 de mayo de 2012, negó las

pretensiones de la demanda. Contra la referida decisión el accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en fallo de 13 de diciembre de 2013, en el que se confirmó la decisión del a quo.

3. Fundamentos de la acción Bajo la situación fáctica descrita, el señor Arley de Jesús Durango promovió acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, con ocasión de las decisiones adoptadas por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en razón a que considera que las decisiones: (i) fueron regresivas y contrarias a la Constitución; (ii) se fundaron en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso; (iii) no cuentan con suficiente sustentación lo que afectó sus derechos fundamentales y (iv) incurrieron en desconocimiento del precedente judicial.

4. Intervenciones 4.1. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Mediante memorial allegado el 17 de agosto de 2017, la Oficina Asesora Jurídica de la entidad accionada solicitó que se denegaran las súplicas de la tutela, arguyendo que el accionante pretende la revisión de un proceso legalmente concluido, lo que desconoce que la acción de tutela no es un mecanismo idóneo

para el control de legalidad de las providencias judiciales. Por último, señaló que la ley consagra los recursos y las oportunidades para controvertir las decisiones garantizando el derecho constitucional de defensa y doble instancia. 4.2. Las demás autoridades accionadas guardaron silencio.

5. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 12 de septiembre de 2017, rechazó por improcedente la acción interpuesta por el actor, al considerar que no cumplió con el requisito de la inmediatez en razón a que la decisión judicial objeto de amparo constitucional fue adoptada el 13 de diciembre de 2013, notificada por edicto que permaneció fijado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia del 31 de enero al 4 de febrero de 2014, mientras que la tutela se interpuso el 2 de agosto de 2017, es decir, tres (3) años, cinco (5) meses y veintisiete (27) días después de su fijación, término que para el a quo, no evidenció la efectividad de los derechos fundamentales.

Agregó que el término que por regla jurisprudencial se exige para interponer acciones de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa es de seis (6) meses, dentro de los cuales se debe incoar la acción constitucional.

6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el actor impugnó la decisión argumentando que no cuenta con otro mecanismo judicial para hacer valer sus derechos, como quiera que está en juego su asignación de

retiro. Señaló que su pretensión radica en que se trata de un derecho que tiene protección constitucional.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta sea positiva, la Sala deberá determinar si se debe revocar para dejar sin efectos la providencia de 13 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que confirmó la decisión de 28 de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, en la que se negó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro solicitada por el accionante.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible

establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de

20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”8 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela

que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10.

3. Caso concreto En el sub lite, la parte actora relató que prestó sus servicios en la Policía Nacional por un lapso de 15 años y 21 días y que luego de solicitar su asignación de retiro a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, petición que fue denegada, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa. 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P.

Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 8 Ibídem. 9 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

10 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. La Sala debe precisar que el estudio lo realizará respecto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, el 13 de diciembre de 2013, autoridad judicial que confirmó la sentencia de primera instancia, en la que se negó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro del actor, por no haber demostrado el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1212 de 1990. La Caja de Sueldos de la Policía Nacional indicó que el accionante lo que pretende es la revisión de un proceso legalmente concluido, en el que contó con los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas. El juez constitucional de primera instancia rechazó por improcedente la acción de tutela toda vez que consideró que el actor no cumplió con el requisito de la inmediatez y, debido a lo anterior, no evidenció la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. El actor impugnó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que la discusión relativa al reconocimiento y pago de su asignación de retiro, es un tema de importancia constitucional y un derecho imprescriptible, a lo que agregó que no cuenta con otro mecanismo de defensa para hacer valer sus derechos. Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Sala, se puede evidenciar que la acción de tutela promovida por el actor no cumple el requisito de la inmediatez. En efecto, la sentencia emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, el 13 de diciembre de 2013, fue notificada en

edicto desfijado el 4 de febrero de 2014. No obstante, la solicitud de amparo fue recibida en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado el 2 de agosto de 2017, lo que significa que transcurrieron tres (3) años, cinco (5) meses y veintiocho (28) días, lo que, a las claras, evidencia que no fue presentada oportunamente. Para la Sala, es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, como quiera que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual, ya que el mecanismo de la tutela debe ser utilizado para prevenir un daño inminente o para que cese un perjuicio que se esté causando al momento de ejercer esta acción. Adicionalmente, a pesar de que no se puede pasar por alto que el reconocimiento de la asignación de retiro es de importancia jurídica, el cual fue decidido en un proceso ordinario anterior en el que se negó la referida prestación, lo que hizo tránsito a cosa juzgada, el demandante no demostró la existencia de circunstancias especiales que justifiquen su inactividad para no presentar la acción de tutela en un término razonable, así como tampoco un quebrantamiento a los mismos que se haya prolongado en el tiempo. Por último, la Sala insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales,

dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, se debe confirmar la improcedencia del amparo solicitado por el actor. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el doce (12) de septiembre de 2017, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Arley de Jesús Durango contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión y el Juzgado veintiocho (28)

Administrativo del Circuito de Medellín. Segundo.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero