CE-11001-03-15-000-2017-02038-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE - Inexistencia / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / MESADA ADICIONAL SUJETA A DESCUENTO POR

SALUD [A] la Sala le corresponde determinar si la sentencia del 30 de marzo de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en desconocimiento del precedente horizontal y en defecto sustantivo, al concluir que a los docentes sí debe practicárseles descuentos por salud sobre las mesadas adicionales de diciembre (…) la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resaltó que el principio de solidaridad, como pilar constitucional del Sistema de Seguridad Social, exige que las personas con capacidad contributiva aporten para subsidiar a quienes carecen de recursos y, de ese modo, garantizar la universalidad del sistema. La Sala reconoce que ese argumento es eminentemente dogmático, pero eso no implica que carezca de razonabilidad, en tanto que, en efecto, los principios constituciones gozan de fuerza normativa y constituyen parámetros de interpretación para la solución de casos. Ahora, si bien en los precedentes invocados, las subsecciones C y D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostienen una posición distinta, lo cierto es que ese hecho no implica una vulneración al derecho a la igualdad, pues se trata de jueces distintos, pero con la misma jerarquía (…) a juicio de la Sala, el defecto sustantivo tampoco se configuró, porque la autoridad judicial demandada resolvió

el caso con aplicación de normas de rango constitucional, cuya fuerza normativa está por encima de la ley, en virtud del artículo 4 de la Constitución Política. En este punto conviene decir que la parte actora estimó que el caso debió resolverse mediante las normas de índole legal, que, a su juicio, proscribían los descuentos para salud sobre las mesadas adicionales, pero no desvirtuó o reprochó por qué la solución dada por la autoridad judicial demandada, a partir del principio de solidaridad, resultaba desacertada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02038-00(AC)

Actor: MARÍA STELLA JIMÉNEZ GONZÁLEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Stella Jiménez González contra la sentencia del 30 de marzo de 2017, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en segunda instancia, denegó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderado judicial, la señora María Stella Jiménez González pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y mínimo vital, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada.

Expresamente, solicitó1: PRIMERO: (…) DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de marzo de 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” – Magistrado Ponente JOSE MARÍA ARMENTA FUENTES, teniendo en cuenta el salvamento de voto efectuado por el Magistrado NELSON JAVIER CALVO CHAVES, y en consecuencia se ORDENE DEJAR EN FIRME la sentencia de primera instancia de fecha 07 de septiembre de 2015, proferida por el

JUZGADO TREINTA (30) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE

BOGOTÁ D.C, que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO para que a través de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., en calidad de administradora de los recursos del mencionado fondo, REINTEGRE a la señora MARIA STELLA JIMÉNEZ GONZÁLEZ (…) los valores descontados por concepto de Seguridad Social en salud sobre mesadas adicionales de junio y diciembre y así mismo SUSPENDERLOS.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, mediante Resolución 0556 del 14 de febrero de 2001, el Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció pensión de jubilación a la señora María Stella Jiménez González. Que, el 15 de mayo de 2014, María Stella Jiménez González solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otras cosas, que suspendiera el descuento del 12% sobre las mesadas adicionales (de junio y 1 Folio 12 del expediente. diciembre), por concepto de salud. Que, sin embargo, la entidad denegó esa petición. Que, ante esa situación, María Stella Jiménez González presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora2, para que se suspendieran los descuentos por salud sobre mesadas adicionales de junio y diciembre y se reintegraran las sumas deducidas por ese concepto. Que, mediante sentencia 7 de septiembre de 2015, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá ordenó la supresión del descuento del 12% por concepto de salud y ordenó la devolución de sumas de dinero. Que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló la decisión del juzgado y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por providencia del 30 de marzo de 2017 (objeto de tutela), la revocó y, en se lugar, denegó la pretensión de supresión y devolución de los dineros descontados sobre mesadas adicionales. A juicio del tribunal, la pretensión de la actora era impróspera, en virtud de los principios de solidaridad,

universalidad y sostenibilidad financiera que rigen el Sistema de Seguridad Social.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la parte actora afirmó que la señora María Stella Jiménez González es una persona de la tercera, porque tiene 67 años de edad, y, por ende, es un sujeto de especial protección constitucional. En cuanto al fondo del asunto, adujo: 3.1. Que la sentencia del 30 de marzo de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desconoció el precedente judicial horizontal de ese mismo tribunal, establecido en las siguientes sentencias: i) del 29 de julio de 2016, proceso 2015-00021-01, dictada por la Subsección C de la Sección Segunda; ii) del 26 de agosto de 2016, proceso 2014-00548-01, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda; iii) del 21 de abril de 2016, proceso 2014-00591-01, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda, y iv) del 7 de diciembre de 2016, proceso 2015-00091-01, 2 Entidad pagadora de la pensión de la docente. proferida por la Subsección C de la Sección Segunda. Que las sentencias invocadas como precedente concluyeron que las mesadas pensionales adicionales (de junio y diciembre) no estaban sujetas a descuento por salud y, por lo tanto, la autoridad judicial demandada debió confirmar la decisión de primera instancia. 3.2. Que la providencia judicial cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque interpretó indebidamente la Ley 812 de 2003, que, al equiparar el

descuento por salud a los porcentajes de la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, derogó tácitamente los descuentos sobre las mesadas adicionales, porque la Ley 100 de 1993 no los prevé. Que, en ese sentido, el tribunal demandado no podía sostener que seguía vigente el artículo 8 de la Ley 91 de 1988, que autorizaba el descuento sobre las mesadas adicionales, y, por consiguiente, debió concluir que no había sustento normativo para efectuar esos descuentos.

4. Intervención de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad judicial demandada) A pesar de que se le notificó3, la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre la solicitud de amparo.

5. Intervención de terceros con interés

5.1. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4 El vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pidió que se desvinculara de la acción de tutela a esa entidad, por cuanto la solicitud de amparo va dirigida contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5.2. Ministerio de Educación Nacional La asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación afirmó que la solicitud de amparo no cumplía los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pero no explicó los motivos de esa 3 Folios 52 (vuelto) y 56 del expediente. 4 Intervino por intermedio de la Fiduprevisora, que actúa como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

afirmación. 5.3. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado A pesar de que se le notificó5, ese despacho judicial guardó silencio frente a la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez

puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental 5 Folios 53 y 56 (vuelto) del expediente. 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico8

Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala se ocupará de estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. De conformidad con lo antecedentes de esta providencia, a la Sala le corresponde determinar si la sentencia del 30 de marzo de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en desconocimiento del precedente horizontal y en defecto sustantivo, al concluir que a los docentes sí debe practicárseles descuentos por salud sobre las mesadas adicionales de diciembre. En el sub lite, la demandante alega que la sentencia judicial cuestionada desconoció el precedente horizontal de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contenido en las siguientes providencias: i) del 29 de julio de 2016, proceso 2015-00021-01, dictada por la Subsección C de la 8 Algunas consideraciones ya fueron expuestas por la Sala en la sentencia del 18 de mayo de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02857-01. Sección Segunda; ii) del 26 de agosto de 2016, proceso 2014-00548-01, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda; iii) del 21 de abril de 2016, proceso 2014-00591-01, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda, y iv) del 7 de diciembre de 2016, proceso 2015-00091-01, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda La Sala destaca que las sentencias invocadas como precedente fueron proferidas

por las subsecciones B, C y D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esa distinción resulta relevante si se tiene en cuenta que la providencia judicial acusada fue dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Eso quiere decir, entonces, que existe un criterio de interpretación y decisión diferente entre la sentencia objeto de tutela y las que se invocan como precedente horizontal desconocido. Sin embargo, ese solo hecho no es suficiente para endilgarle a la autoridad judicial demandada el cargo relacionado con el desconocimiento del precedente, pues, en virtud de la autonomía judicial, dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes al momento de dictar sentencia, siempre que se trate de decisiones con una carga argumentativa razonable y suficiente. De ese modo, corresponde examinar las razones de la sentencia del 30 de marzo de 2017, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para establecer si expuso argumentos razonables. En lo pertinente, se dijo9: De conformidad con la Carta Política, la Seguridad Social constituye: “… un servicio público de carácter obligatorio, sometido a la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley (C.P. art. 48), que correlativamente se estructura en la forma de un derecho absolutamente irrenunciable, cuya prestación corre a cargo del Estado, con la intervención de los particulares, y del cual son titulares todos los ciudadanos, permitiéndoles obtener el amparo necesario para

cubrir los riesgos que puedan llegar a minar su capacidad económica y afectar su salud, con especial énfasis en aquellos sectores de la población más desprotegidos, en la intención de conservar una comunidad sana y productiva, gracias a la ampliación gradual de la cobertura que en forma progresiva debe producirse, según los parámetros que señale el legislador”. 9 Folios 11 (vuelto) a 14 del expediente de tutela. En lo que se refiere al sistema de Seguridad Social en Salud, se dispone que: “constituye un objetivo fundamental como derecho de reconocimiento superior, dirigida a facilitar el acceso de las personas a los servicios de promoción, protección y recuperación de la misma, que para su prestación, igualmente, adopta la forma de un servicio público a cargo del Estado, en forma directa o a través de entidades privadas, debiendo organizarlo, dirigirlo y reglamentarlo, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, al lado del deber de cada individuo de procurarse el cuidado integral necesario de salud y la de la comunidad (C.P. art. 49)”. En cuanto a la pretensión del recurrente, en el sentido de que se ordene cesar los descuentos para Seguridad Social en Salud hechos sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, advierte el Tribunal que no es posible acceder a ello, dado que en esa materia entre los pilares constitucionales que la sustentan e informan se encuentra el de la solidaridad, que deben observar quienes tiene capacidad contributiva, para con los que carecen de ella, y procurar, a partir de allí cobertura universal en este importante derecho de la Seguridad Social. En efecto considera la Sala que esos descuentos aquí discutidos, efectuados

por la accionante sobre las mesadas adicionales del mes de junio, diciembre y retroactivo, son un deber constitucional y legal que, garantizan en primer lugar la prestación del servicio público de la salud de manera universal y en segundo lugar aseguran la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, razón más que suficiente para no acceder a la pretensión de la demandante, motivo por el cual, habrá de revocarse la decisión del a quo que concedió dicho requerimiento a la parte actora y, en su lugar, se denegará. Como se ve, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resaltó que el principio de solidaridad, como pilar constitucional del Sistema de Seguridad Social, exige que las personas con capacidad contributiva aporten para subsidiar a quienes carecen de recursos y, de ese modo, garantizar la universalidad del sistema. La Sala reconoce que ese argumento es eminentemente dogmático, pero eso no implica que carezca de razonabilidad, en tanto que, en efecto, los principios constituciones gozan de fuerza normativa y constituyen parámetros de interpretación para la solución de casos. Ahora, si bien en los precedentes invocados, las subsecciones C y D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostienen una posición distinta, lo cierto es que ese hecho no implica una vulneración al derecho a la igualdad, pues se trata de jueces distintos, pero con la misma jerarquía. Al respecto, la Corte Constitucional10 ha dicho que «cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP

art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio». En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme a su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse dentro de los límites de la razonabilidad. En esas condiciones, como la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso argumentos razonables para fundamentar la decisión, se concluye que no hubo desconocimiento del precedente. Por otra parte, a juicio de la Sala, el defecto sustantivo tampoco se configuró, porque la autoridad judicial demandada resolvió el caso con aplicación de normas de rango constitucional, cuya fuerza normativa está por encima de la ley, en virtud del artículo 4 de la Constitución Política. En este punto conviene decir que la parte actora estimó que el caso debió resolverse mediante las normas de índole legal, que, a su juicio, proscribían los descuentos para salud sobre las mesadas adicionales, pero no desvirtuó o reprochó por qué la solución dada por la autoridad judicial demandada, a partir del principio de solidaridad, resultaba desacertada. Téngase en cuenta, además, que esta Sección en otras oportunidades se ha pronunciado sobre este mismo problema jurídico y ha concluido que decisión de denegar la supresión de los descuentos por salud sobre las mesadas adicionales de docentes no vulnera los derechos fundamentales11. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la sentencia del 30 de

marzo de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en desconocimiento del precedente horizontal ni en defecto sustantivo, toda vez que explicó las razones por las que 10 T-123 de 1995. 11 En ese sentido, ver las sentencias del sentencia del 18 de mayo de 2017 (expediente 11001-03-15-0002016-02857-01) y del 26 de julio de 2017 (expediente 11001-03-15-000-2017-01301-00). concluyó que las mesadas adicionales de diciembre sí están sujetas a descuento por salud. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Denegar las pretensiones de la tutela, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso de no ser impugnada, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ