CE-11001-03-15-000-2017-02085-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PRECEDENTENoción / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / AUTO QUE

REVOCA APROBACIÓN DE ADICIÓN DE LIQUIDACIÓN DE CRÉDITO / PROVIDENCIAS CITADAS NO CONSTITUYEN PRECEDENTE El actor limitó su impugnación al desconocimiento del precedente por parte de la autoridad judicial accionada. (…) Frente a este punto en concreto, se indica que dichas providencias no establecen precedente de obligatoria observancia, por el contrario, para esta Sala, constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido. También se considera como precedente las sentencias de constitucionalidad y las sentencias de unificación expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. (…) Así las cosas, con fundamento en los argumentos expuestos en precedencia, el presunto desconocimiento de precedente judicial no está llamado a prosperar. En conclusión, al no configurarse el desconocimiento del precedente y al ser este el único cargo alegado en el escrito de impugnación, no queda otra alternativa que confirmar el fallo de tutela de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C.; catorce (14) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02085-01(AC)

Actor: LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Decide la Sala la impugnación1 presentada por el señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL, contra el fallo del 12 de octubre de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó el amparo invocado en la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela El señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia,2 que consideró vulnerados con la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Oralidad, que confirmó el fallo dictado en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de 1 Folios 65 y 69 al 79 2 Escrito presentado el 8 de agosto de 2017, visible a folios. 1 – 35.

Santa Marta en el que se negó las pretensiones, dentro del proceso de reparación directa No. 47001-33-33-006-2016-00136-01. 1.2. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: El actor promovió cinco procesos ejecutivos singulares contra el Municipio de Sitionuevo (Magdalena), con radicados 2004-0009, 2004-0010, 2004-0011, 20040012 Y 2004-0013. Señaló que el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo libró mandamiento de pago en cada uno de esos trámites, por concepto de “capital, intereses, sanción

bancaria y costas del proceso” y mediante autos del 23 de septiembre de 2004 y del 2 de junio de 2005 liquidó los créditos. El tutelante pidió la adición de la liquidación, solicitud a la que accedió el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo, por medio de las providencias del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008. Precisó que el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo entregó los títulos judiciales al actor, por los siguientes valores:  2004-0009, 11 de enero de 2007: $17.947.475,55  2004-0010, 18 de abril de 2006: $21, 815, 503, 46  2004-0011, 11 de enero de 2007: $28.381, 702, 72  2004-0012, 18 de julio de 2005: $29.992, 386, 00  2004-0013, 12 de enero de 2006: $11, 150, 049, 00 De manera oficiosa, mediante providencias del 9 y 14 de septiembre y del 24 y 26 de noviembre de 2010, el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo declaró la ilegalidad de los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008, al evidenciar que se había realizado una liquidación adicional a la que no había lugar. Contra esta decisión, el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue negado. El señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL promovió proceso de reparación directa contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pues, a su juicio, el

Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo incurrió en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por declarar ilegales los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008. El Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta, en sentencia del 18 de diciembre de 2015, denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa, por cuanto, en su criterio, no se configuró el error judicial. El actor apeló y el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 17 de mayo de 2017, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa, por no encontrar probado el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. 1.3. Pretensión constitucional Para lograr el amparo de los derechos vulnerados el señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL solicitó que se ordene al “Tribunal Administrativo del Magdalena que dicte una nueva sentencia resolviendo el recurso de apelación conforme los razonamientos expuestos en el fallo de tutela”.3 1.4. Fundamentos de la tutela La parte actora alegó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Respecto al fondo del asunto, expuso que la sentencia del 17 de mayo de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Oralidad, que confirmó el fallo dictado en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso de reparación directa No. 47001-33-33-006-2016-00136-01, desconoció el precedente fijado en las sentencias T-519 de 2005 y T-1274 de 2005, dictadas por las Corte

Constitucional, que definieron la «doctrina antiprocesalista», esto es, la que permite de manera excepcional revocar autos interlocutorios manifiestamente ilegales. Precisó que la doctrina antiprocesalista sería aplicable cuando se cumplen los siguientes requisitos, que: (i) estén comprometidos los derechos fundamentales de las partes; (ii) la decisión sea manifiestamente ilegal, (iii) exista una grave amenaza al orden jurídico, y (iv) exista inmediatez entre el auto interlocutorio manifiestamente ilegal y la providencia que se rectifica o enmienda. Explicó que en el sub lite se configuró el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, toda vez que no estaban cumplidos los requisitos para revocar o rectificar los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008, que aprobaron la adición de la liquidación de los créditos, establecidos en la jurisprudencia constitucional, concretamente en las sentencias T-519 y T-1274 de 2005. Sostuvo que no se cumplió el requisito de inmediatez para subsanar el error en el proceso ejecutivo, toda vez que los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008 fueron revocados más de dos años después de dictados. En cada uno de los procesos, el tiempo trascurrido hasta la revocatoria puede discriminarse así: (i) proceso 2004-0009: 29 meses; (ii) proceso 2004-0010: 27 meses; (iii) proceso 2004-0011: 29 meses; (iv) proceso 2004-0012: 27 meses, y (v) proceso 2004-0013: 27

meses. 3 Folio. 34. Indicó que los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008 no son manifiestamente ilegales, pues en los procesos ejecutivos se evidenció la mora en el pago de las obligaciones y, por consiguiente, era procedente la adición de intereses moratorios, desde la fecha de la primera liquidación hasta la fecha de pago efectivo. Explicó que, en un caso similar, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia4 reconoció la procedencia de liquidar intereses adicionales por la mora en el pago de los créditos liquidados en los procesos ejecutivos. Señaló que, en ese contexto, tampoco es procedente afirmar que los autos del 16 de mayo y del 17 de junio de 2008 son contrarios al orden jurídico o que implican una amenaza a los derechos fundamentales de las partes del proceso ejecutivo. Agregó que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 69 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, pues no declararon la responsabilidad del Estado por el defectuoso obrar del Juzgado Promiscuo Municipal de Sitionuevo. También incurrieron en defecto fáctico, toda vez que desconocieron las pruebas, sin precisar cuáles, que evidencian el incorrecto funcionamiento de la administración de justicia.

2. Trámite de instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 17 de agosto de 2017, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Magdalena, Sala de Oralidad y al Juez Sexto

Administrativo de Santa Marta.

De igual manera, ordenó comunicar como terceros con interés al Director Ejecutivo de Administración Judicial y al Director de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.5 Remitidas las misivas del caso, se dieron las siguientes intervenciones.6

3. Intervenciones 3.1. Tribunal Administrativo del Magdalena El Tribunal demandado hizo un recuento del proceso de reparación directa y explicó que fue debidamente agotado y que con la tutela solo se pretende reabrir una discusión concluida. Agregó que, en todo caso, la sentencia del 17 de mayo de 2017 da cuenta de la razonabilidad de la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida por el señor Cepeda Visbal. 4 El demandante citó la sentencia del 22 de febrero de 2017, expediente: 11001020300020170033600. 5 Folio 38. 6 Folio 39 al 44. 3.2. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se limitó a decir que la tutela es improcedente, puesto que no está demostrada ninguna de las causales de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, de conformidad con el test fijado por la Corte Constitucional. 3.3. Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta El Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta no intervino, pese a que fue notificado del auto admisorio de la demanda de tutela.

4. Fallo de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL, mediante sentencia del 12 de octubre de 2017,

pues al estudiar las pruebas allegadas a la acción constitucional y la providencia judicial cuestionada, encontró que no se vulneró derecho alguno y puesto que la sentencia atacada estuvo sustentada en el precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en el que se establece que “los autos ejecutoriados pueden dejarse sin efecto cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i) que la decisión cuestionada sea manifiestamente ilegal y represente una grave amenaza al orden jurídico, y (ii) que Ia rectificación se realice en un término prudencial”. Al respecto, precisó que: “El error fue ostensible, puesto que el tribunal demandado determinó que eran improcedentes los intereses moratorios incluidos en la segunda liquidación. En concreto, el tribunal revisó las providencias del 9 y 14 de septiembre y del 24 y 26 de noviembre de 2010, dictadas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Sitio Nuevo (sic), y, encontró identificada la indebida liquidación de intereses. Ahora, si bien el tribunal no se pronunció sobre la oportunidad de la corrección, lo cierto es que, a juicio de la Sala, el tiempo tomado para rectificar no es excesivo, por cuanto el principal interés es proteger el patrimonio público, que se vería afectado por el pago de una suma de dinero no adeudada. Ese interés amerita laxitud en el término para rectificar las providencias manifiestamente ilegales. Conviene recordar que la entidad demandada en el proceso ejecutivo singular fue el Municipio de Sitio Nuevo (sic), de modo que los pagos ordenados en los procesos ejecutivos se harían con cargo a recursos públicos. En otras palabras, si bien

transcurrieron más de dos años para dejar sin efecto las providencias manifiestamente ilegales, lo cierto es que ese término no es excesivo, por cuanto se encontraban en riesgo recursos públicos”7.

5. Impugnación El tutelante radicó escrito en la Secretaría General del Consejo de Estado8 en el 7 Folios. 54 - 59. 8 Escrito presentado el 20 de octubre de 2017 sustentado el 25 de octubre siguiente. que señaló que no comparte el criterio de la Sección Cuarta, pues avala un proceder judicial que desconoce el precedente constitucional de las sentencias T519 y T-1274 de 2005.

Precisó que “el amparo constitucional, básicamente, está fundamentado en el desconocimiento del precedente existente en materia de doctrina antiprocesalista –el auto ilegal no ata al juez ni a las partes-, proveniente de la Corte Constitucional estructurado especialmente en las sentencias T-519 de 2005 y T1274 de 2005.” Concluyó que “la Sección Cuarta no debió negar el amparo pues se evidencia que la Juez Promiscuo Municipal de Sitionuevo obró anormal y defectuosamente al proferir los autos interlocutorios de revocatoria directa de otros de la misma estirpe ejecutoriados desde hacía más de 27 meses con fundamento en la doctrina antiprocesalista, motivo por el cual, las autoridades accionadas no debieron avalar la aplicación restrictiva de esa doctrina por parte del juzgador municipal y, sobre esa idea, negar la pretensión patrimonial del ejecutante privado de los derechos económicos derivados de los autos aprobatorios de las

liquidaciones adicionales”9

6. Trámite de segunda instancia La Consejera conductora del proceso, mediante auto del 22 de noviembre de 2017,10 ordenó por Secretaría General, notificar existencia del proceso, por el medio más eficaz y expedito, al Municipio de Sitionuevo – Magdalena, para que dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, alegara o saneara la nulidad que se presenta, en los términos del artículo 137 del Código General del

Proceso. La Secretaría General de la Corporación dio cumplimiento a lo anterior, notificando a la mencionada autoridad judicial, como se observa a folio 95, del expediente. Pese a ello, el municipio no intervino.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015 y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico 9 Folio 69-79 10 Folio. 88.

De acuerdo con el escrito de impugnación, corresponde a la Sala establecer si debe confirmarse el fallo impugnado porque la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente alegado, como lo concluyó el a quo, o si por el contrario, las garantías constitucionales que le asisten al accionante fueron desatendidas. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

y; ii) el fondo del reclamo.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201211, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales12, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”13 (Negrilla fuera de texto).

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará

ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 11 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. 12 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Ídem. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia14 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia, advirtiendo que no se realizará estudio respecto de los requisitos de procedencia adjetiva de la acción, toda vez que el juez constitucional de primera instancia los encontró superados y no fueron objeto de impugnación.

4. Estudio de fondo Una vez estudiadas las pruebas obrantes en el proceso, las intervenciones de instancia, la providencia judicial cuestionada, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, la Sala confirmará la negativa de protección de los derechos invocados, al no configurarse el desconocimiento del precedente alegado, como pasa a explicarse.

El actor limitó su impugnación al desconocimiento del precedente por parte de la autoridad judicial accionada y no presentó argumento alguno en lo que se refiere a los defectos sustantivo y fáctico. Puntualmente, consideró que se desconocieron

las sentencias de la Corte Constitucional T-519 de 2005, (actor: Constructora Comavsa de Occidente S.A. contra el Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-1274 de 2005, (actor: Alvaro Niño Izquierdo contra el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, 14 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil), en las que se señala que, la revocatoria de un auto debe que estar respaldada en una manifiesta ilegalidad de éste. Frente a este punto en concreto, se indica que dichas providencias no establecen precedente de obligatoria observancia, por el contrario, para esta Sala, constituye precedente aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido. También se considera como precedente las sentencias de constitucionalidad y las sentencias de unificación expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Resulta necesario señalar “…que debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”.15 No obstante lo anterior, se debe aclarar que como se ha señalado en otras oportunidades por este juez constitucional, no es posible abordar el estudio del supuesto desconocimiento de las referidas sentencias, por cuanto las decisiones

en sede de tutela por parte de las Salas de Revisión no constituyen precedente, son tanto sólo criterios auxiliares de interpretación en la actividad judicial16 Así las cosas, con fundamento en los argumentos expuestos en precedencia, el presunto desconocimiento de precedente judicial no está llamado a prosperar. En conclusión, al no configurarse el desconocimiento del precedente y al ser este el único cargo alegado en el escrito de impugnación, no queda otra alternativa que confirmar el fallo de tutela de primera instancia, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 12 de octubre de 2017, decidida por la Sección Cuarta del Consejo del Estado, por medio de la cual negó el amparo solicitado por el señor LUIS JAVIER CEPEDA VISBAL, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. 15 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 16 Al respecto véase por ejemplo la sentencia del catorce de julio de dos mil dieciséis con radicación: 11001-03-15-000-2016-01431-01, actor: Campo Elías Jara, accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro

TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero